全民公決

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什麼是全民公決[1]

  全民公決又稱全民投票或公民表決,指全體公民對重大問題投票作出決定。它起源於古希臘城邦雅典的公民大會。

  全民公決是一種直接民主形式,它是民主國家憲政制度的重要組成部分,是由選民通過直接投票的方式,對相關議題表達同意、反對或棄權的明確態度,然後根據表決結果達成決策的一種制度。

  它是人民自決權實施的一一種特定程式選擇,屬於民主憲政的範疇。從性質上講,它不是對代議制民主的否定,而是對代議制民主的補充和修正。

  求助於全民公決的內容大多是關係國家前途命運和國計民生的重大問題。

全民公決的形式

  廣義的全民公決在形式上可分為三類:全民複決(Referendum),公民創製(Popular Initiative),與直接罷免(Recall)。

  公民複決在法學上主要是指對議會所通過的憲法案或者法律案進行公民投票表決;所強調的是對議會的初步決定進行公民投票表決,然後根據表決結果決定是否可行,從而決定憲法和法律的合法性。19世紀對憲法實行公民複決的國家包括法國、瑞士和美國等國。從公民複決的對象來看,公民複決包括制憲複決(憲法通過和憲法修正)和立法複決(普通法律的通過和修正),也包括對一些重大決策和一般自治問題的複決。

  公民創製是由公民草擬、提出創製的憲法案和法律案,可以分為制憲創製和立法創製:前者指的是承認公民有權利就憲法修正問題提出建議案,並要求付諸全民公決。後者則承認公民有權就普通法律的制定提出議案並輔助公決。公民創製提出的建議案按內容可分為原則性議案和完整性法律議案:原則性法律議案是公民關於憲法問題的建議僅提出修改的原則;而完整性法律議案則要求公民就制憲和立法問題提出體例完整的法律草案(如南韓1982年修憲時教授金哲洙等人提出的《修憲六人學者試案》)。

  直接罷免指的是公民有權要求付諸公民投票,以罷免失職的國家官吏,這種要求達到一定時必須提交全民公決。這種直接罷免的制度起源於古雅典為保障民主政體不被改變而創製的“陶片放逐律”,以此驅逐可能的僭主和寡頭政治人物。直接罷免制的對象包括議會議員(如日本地方自治法所規定的“召回制”和美國各州憲法針對議員的直接罷免制)、行政官員和法院法官(也包括美國部分州所實行的“直接撤銷判決”制度,即通過地方公民投票撤銷法院判決)。由於法院要保證其司法獨立性以及司法過程的權威性,直接罷免法院法官這一制度並不普遍。

全民公決的特征和優缺點[1]

特征

  全民公決有三個主要特征:

  第一,公投事項通常是重大的政治事項,因為就一般事項的公投毫無必要;

  第二,公投事項往往是國內主要政治力量缺少充分共識的事項,否則國會或立法機構就直接決定了;

  第三,與其他公共決策形式相比,公投具有最高的合法性,因為公投是一項全民參與的民主決策。

優點

  全民公決基於平等原則,使每個公民都有參與政策制定的權利

  全民公決還可以培養公民的參與意識政治責任感。

局限性

  每一個投票者會更多地關註自己的利益,而使某些政策的制定不能夠達到國家利益的最大化。

  簡單多數的通過辦法,使得少數人的權益沒有辦法得到有效的保障。全民公決的成本顯然要遠高於其他的制度設計,因此不可能過於頻繁地進行。

  全民公絕不可能具有很強的實時性,因此不適合處理那些必須迅速作出決定的問題。

  政府可以通過全民公決推卸責任,政府只需執行全民公決的結果,而不需要考慮最後的決定是否正確。

全民公決發展沿革

  古代社會是全民公決的幼年期。民眾大會是全民公決的雛形。近代是全民公決的奠基期。嚴格意義上的全民公決出現在美法革命時期;全民公決在美國、瑞士和澳大利亞等國被納入憲政體制,處於代議制民主政治的從屬和補充地位。現代是全民公決的勃發期。第一次世界大戰後自決權原則在國際關係中首次應用;第二次世界大戰後自決權理論推動了民族獨立運動,全民公決成為公認的國際法準則併在全球迅速蔓延。應該說,自二戰以後,全民公決進入了蓬勃發展的歷史時期。這主要是起於世界範圍內的民族獨立運動。通過全民公決,世界上在幾十年時間中誕生了近100個獨立的民族國家

  最有名的全民公決是歐盟的成立,此事在歐洲前後也組織了近百次的全民公決,從最初的《馬斯特裡赫特條約》到《尼斯條約》,再到最終的《裡斯本條約》,特別是在西歐國家就反覆地舉行了多次全民公決。比如最不喜歡全民公決的荷蘭,也至少舉行了四次全民公決,至到最終通過了《裡斯本條約》。與此相同,法國和愛爾蘭也是先否決了該條約,後在金融危機的幫助下又通過了該條約。

全民公決內容

  (1)大選公決,包括直接選舉總統和對是否提前進行總統或議會大選進行全民公決。新加坡一直以全民投票的方式直接選舉總統。

  (2)憲法和改革公決,即以全民公決的方式決定是否通過新憲法,是否贊同經濟、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月,哈薩克以全民公決的方式通過新憲法,重新規定了國家政體。

  (3)國際問題公決,包括就是否參加國際組織、簽訂國際條約、加入國際行動等進行公民投票。瑞士在1984年曾經舉行全民公決反對加入聯合國,但是,經過全民公決又決定加入聯合國。

  (4)領土變更方式,全民公決是現代國際法中領土變更的的方式。全民公決是指在國際法承認在特定條件下,由一領土上的居民通過投票來決定該領土的歸屬。全民公決方式是最早可追溯到18世紀末,現代國際實踐中也有運用。

全民公決的相關案例

  瑞士的“全民公決”是全民投票通過或否訣國會已經通過的提案。任何反對新法律的個人或組織如能在官方發表後的100天內收集到5萬個簽名,該法規將有機會進行全民投票。如果新的立法是涉及到改變憲法,或是簽署任何不可廢除的國際條約,則必須通過全民投票才能通過(“強制全民公決”)。

  在強制複決的情況下,提案必須通過“雙重多數”(即多數公民及多數州同時贊成)才能生效。瑞士26個州中的兩個-內阿彭策爾州(Appenzell Inner Rhodes)和格拉魯斯州(Glarus)-仍每年舉行露天的州民集會,公民可以親自就提案表決。

  根據瑞士政府官方網站的數據,一個公民動議所需的費用約為15萬瑞郎。聯邦辦事處估算,組織和進行一個聯邦級全民公投需要700-800萬瑞郎(相當於4552-5202萬人民幣),而瑞士每年發起3-4次全民投票,從1848年起至今,瑞士已經辦過570多次全國性公投,其次數超過其他國家公投次數的總和。另外,與歐洲其他國家的公投相比,瑞士的公民投票似乎已經成為生活的一部分,其投票議題更貼近人民的生活。其他國家最常進行的議題和憲法制度相關,但瑞士自1940年以來的公投,針對道德生活、經濟社會方面的議題就占了七成。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 謝明.公共政策概論(第二版)〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2010-5
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