全民公决

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什么是全民公决[1]

  全民公决又称全民投票或公民表决,指全体公民对重大问题投票作出决定。它起源于古希腊城邦雅典的公民大会。

  全民公决是一种直接民主形式,它是民主国家宪政制度的重要组成部分,是由选民通过直接投票的方式,对相关议题表达同意、反对或弃权的明确态度,然后根据表决结果达成决策的一种制度。

  它是人民自决权实施的一一种特定程序选择,属于民主宪政的范畴。从性质上讲,它不是对代议制民主的否定,而是对代议制民主的补充和修正。

  求助于全民公决的内容大多是关系国家前途命运和国计民生的重大问题。

全民公决的形式

  广义的全民公决在形式上可分为三类:全民复决(Referendum),公民创制(Popular Initiative),与直接罢免(Recall)。

  公民复决在法学上主要是指对议会所通过的宪法案或者法律案进行公民投票表决;所强调的是对议会的初步决定进行公民投票表决,然后根据表决结果决定是否可行,从而决定宪法和法律的合法性。19世纪对宪法实行公民复决的国家包括法国、瑞士和美国等国。从公民复决的对象来看,公民复决包括制宪复决(宪法通过和宪法修正)和立法复决(普通法律的通过和修正),也包括对一些重大决策和一般自治问题的复决。

  公民创制是由公民草拟、提出创制的宪法案和法律案,可以分为制宪创制和立法创制:前者指的是承认公民有权利就宪法修正问题提出建议案,并要求付诸全民公决。后者则承认公民有权就普通法律的制定提出议案并辅助公决。公民创制提出的建议案按内容可分为原则性议案和完整性法律议案:原则性法律议案是公民关于宪法问题的建议仅提出修改的原则;而完整性法律议案则要求公民就制宪和立法问题提出体例完整的法律草案(如韩国1982年修宪时教授金哲洙等人提出的《修宪六人学者试案》)。

  直接罢免指的是公民有权要求付诸公民投票,以罢免失职的国家官吏,这种要求达到一定时必须提交全民公决。这种直接罢免的制度起源于古雅典为保障民主政体不被改变而创制的“陶片放逐律”,以此驱逐可能的僭主和寡头政治人物。直接罢免制的对象包括议会议员(如日本地方自治法所规定的“召回制”和美国各州宪法针对议员的直接罢免制)、行政官员和法院法官(也包括美国部分州所实行的“直接撤销判决”制度,即通过地方公民投票撤销法院判决)。由于法院要保证其司法独立性以及司法过程的权威性,直接罢免法院法官这一制度并不普遍。

全民公决的特征和优缺点[1]

特征

  全民公决有三个主要特征:

  第一,公投事项通常是重大的政治事项,因为就一般事项的公投毫无必要;

  第二,公投事项往往是国内主要政治力量缺少充分共识的事项,否则国会或立法机构就直接决定了;

  第三,与其他公共决策形式相比,公投具有最高的合法性,因为公投是一项全民参与的民主决策。

优点

  全民公决基于平等原则,使每个公民都有参与政策制定的权利

  全民公决还可以培养公民的参与意识政治责任感。

局限性

  每一个投票者会更多地关注自己的利益,而使某些政策的制定不能够达到国家利益的最大化。

  简单多数的通过办法,使得少数人的权益没有办法得到有效的保障。全民公决的成本显然要远高于其他的制度设计,因此不可能过于频繁地进行。

  全民公绝不可能具有很强的实时性,因此不适合处理那些必须迅速作出决定的问题。

  政府可以通过全民公决推卸责任,政府只需执行全民公决的结果,而不需要考虑最后的决定是否正确。

全民公决发展沿革

  古代社会是全民公决的幼年期。民众大会是全民公决的雏形。近代是全民公决的奠基期。严格意义上的全民公决出现在美法革命时期;全民公决在美国、瑞士和澳大利亚等国被纳入宪政体制,处于代议制民主政治的从属和补充地位。现代是全民公决的勃发期。第一次世界大战后自决权原则在国际关系中首次应用;第二次世界大战后自决权理论推动了民族独立运动,全民公决成为公认的国际法准则并在全球迅速蔓延。应该说,自二战以后,全民公决进入了蓬勃发展的历史时期。这主要是起于世界范围内的民族独立运动。通过全民公决,世界上在几十年时间中诞生了近100个独立的民族国家

  最有名的全民公决是欧盟的成立,此事在欧洲前后也组织了近百次的全民公决,从最初的《马斯特里赫特条约》到《尼斯条约》,再到最终的《里斯本条约》,特别是在西欧国家就反复地举行了多次全民公决。比如最不喜欢全民公决的荷兰,也至少举行了四次全民公决,至到最终通过了《里斯本条约》。与此相同,法国和爱尔兰也是先否决了该条约,后在金融危机的帮助下又通过了该条约。

全民公决内容

  (1)大选公决,包括直接选举总统和对是否提前进行总统或议会大选进行全民公决。新加坡一直以全民投票的方式直接选举总统。

  (2)宪法和改革公决,即以全民公决的方式决定是否通过新宪法,是否赞同经济、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月,哈萨克斯坦以全民公决的方式通过新宪法,重新规定了国家政体。

  (3)国际问题公决,包括就是否参加国际组织、签订国际条约、加入国际行动等进行公民投票。瑞士在1984年曾经举行全民公决反对加入联合国,但是,经过全民公决又决定加入联合国。

  (4)领土变更方式,全民公决是现代国际法中领土变更的的方式。全民公决是指在国际法承认在特定条件下,由一领土上的居民通过投票来决定该领土的归属。全民公决方式是最早可追溯到18世纪末,现代国际实践中也有运用。

全民公决的相关案例

  瑞士的“全民公决”是全民投票通过或否诀国会已经通过的提案。任何反对新法律的个人或组织如能在官方发表后的100天内收集到5万个签名,该法规将有机会进行全民投票。如果新的立法是涉及到改变宪法,或是签署任何不可废除的国际条约,则必须通过全民投票才能通过(“强制全民公决”)。

  在强制复决的情况下,提案必须通过“双重多数”(即多数公民及多数州同时赞成)才能生效。瑞士26个州中的两个-内阿彭策尔州(Appenzell Inner Rhodes)和格拉鲁斯州(Glarus)-仍每年举行露天的州民集会,公民可以亲自就提案表决。

  根据瑞士政府官方网站的数据,一个公民动议所需的费用约为15万瑞郎。联邦办事处估算,组织和进行一个联邦级全民公投需要700-800万瑞郎(相当于4552-5202万人民币),而瑞士每年发起3-4次全民投票,从1848年起至今,瑞士已经办过570多次全国性公投,其次数超过其他国家公投次数的总和。另外,与欧洲其他国家的公投相比,瑞士的公民投票似乎已经成为生活的一部分,其投票议题更贴近人民的生活。其他国家最常进行的议题和宪法制度相关,但瑞士自1940年以来的公投,针对道德生活、经济社会方面的议题就占了七成。

参考文献

  1. 1.0 1.1 谢明.公共政策概论(第二版)〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2010-5
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