不對稱規制

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不對稱規制(asymmetric regulation)

　　不對稱規制是指在從打破壟斷到形成充分競爭的過渡時期，為了儘快改變不對等競爭的局面，政府對原有企業和新進入企業實行待遇有所不同的規制。主要是對基本和重要業務的新進入者實行比對原有壟斷經營者更優惠的待遇，目的是使新進入者在一段時間內能夠較快發展，以達到與原有企業實行勢均力敵的對等競爭。

　　不對稱規制具有短期性和階段性，並最終將轉化為對稱性規制，以體現公平競爭原則。

　　在引入競爭初期，不對稱規制極大地推進了競爭的開展，使新競爭者迅速進人市場和非主導網路型公用企業壯大。因此，就電信行業而言，美國、日本、歐盟等在市場開放初期，幾乎都用不對稱規制促進或保護競爭，約束主導網路型公用企業、實質支配市場的網路型公用企業或影響市場的網路型公用企業的競爭行為，為新競爭者掃清障礙，從而構建公平競爭的環境。但在另一方面，不對稱規制是次優環境下的規制措施，主要特點是用扭曲的政策校正市場扭曲。學者和實務部門對不對稱規制通常持矛盾態度。OECD對不對稱規制的態度也變幻不定。在1997年4月的電信與信息服務政策的工作會議上OECD積極倡導對稱規制，但同年9月轉而贊成不對稱規制，提出了一份補充報告：“這並不意味著對不對稱規制的重要性的忽視，特別是在那些尚未廣泛建立起有效競爭的自由化的市場”。部分學者也質疑其作用，以Sidak及Spuller兩位最具代表性。他們認為，不對稱規制剝奪了主導網路型公用企業參與競爭的經濟激勵，將損及在競爭市場上競爭的能力，損及其投資、創新、提供多樣化服務及負擔普遍服務義務的能力；剝奪了主導網路型公用企業公平競爭的機會，無法有效發揮其研發技術、管理經驗、顧客資訊等競爭，反而降低市場上競爭的強度、減低競爭壓力，不利消費者；有偏袒非主導網路型公用企業的嫌疑，競爭本質上是創新的過程，規制機構無法預測價格、產出、技術及網路性質的走向，不應創立規則以獨厚或挑選特定的業者、技術、產品或其他市場運作的成果。因不對稱規制將原本統一的市場以及日益融合的行業，通過人為的方式劃分開來，併在彼此之間設置規制障礙，在結果上會扭曲價格信息和競爭機制、惡化資源配置和妨礙經濟效率提高，造成巨大的效率損失。同時，因其保護競爭者，而非保護競爭，背離公平競爭機制，為規制機構創造了巨大的權力尋租空間，容易導致規制失敗。因此，不對稱規制是一種非正常形態的規制方式，並非網路型公用企業競爭的必要條件。

　　不對稱規制可以針對網路型公用企業與消費者之間的關係而進行規制，如價格規制、普遍服務規制等等；也可以針對網路型公用企業之間的關係進行規制，如市場準入的規制、互聯互通的規制等。具體而言，不對稱規制主要適用於市場準人、價格、互聯互通、普遍服務等。

　　(一)市場準入的不對稱規制

　　基於對主導網路型公用企業支配地位的考慮，市場準入的不對稱規制通常會限制主導網路型公用企業的市場準入。如1985年，美國對電信市場準入規制即是如此。對具有市場支配力的AT&T(擁有超過半數的市場份額)和由AT&T分出的地區性貝爾公司採取了有條件的市場進入規制，而對非支配地位的公司則不予以規制；英國則規定BT和Mercury在2002年之前不能經營有線電視業務，但有線電視公司無需批准即可經營電信業務；中國電信和中國網通僅能從事固定電話網路運營，而中國聯通既可從事固定電話網路運營，也可從事行動電話網路運營，且有權進行CDMA網路的建設與營運。專門從事行動電話業務的中國移動也無此特權。市場準人規制的出發點在於鼓勵市場競爭，防止強勢網路型公用企業利用其市場支配力，排斥弱小競爭者參與競爭，對於形成有效競爭局面有一定作用。

　　(二)價格的不對稱規制

　　由於網路型公用企業的網路外部性，在某些業務上的壟斷地位將使非主導企業或新競爭者難以在同等資費水平上獲得相同競爭地位，因消費者傾向於選擇網路較大的公用企業服務，以獲取質量穩定的服務。在互聯互通規制難以有效實現的情況下，主導網路型公用企業可能排斥網路互聯互通從而影響網際之間服務質量。在同等資費條件下，消費者傾向於選擇主導網路型公用企業的服務。因此，非主導網路型公用企業比主導網路型公用企業應有更大的調整價格自由。例如，1996年以前，AT&T在資費上限範圍內做任何的資費調整都需要向FCC報批，開辦新業務需提前一段時間將資費目錄送FCC，而其他非主導的營運商則可在價格上限範圍內自由調整，開辦新業務也只需提前一天提交價格目錄；而我國聯通的電信服務資費價格可低於中國電信和中國移動10％-20％。價格的不對稱規制有以下促進競爭的目的：

　　(1)防止網路型公用企業濫用市場支配力，制定超低價格，排除競爭者後再獲取高額壟斷利潤；

　　(2)非主導網路型公用企業以較低價格進行競爭，有利於擴大其市場份額，儘早形成與主導網路型公用企業競爭的市場地位；

　　(3)開放競爭之後，競爭者數目不斷增加，從而導致規製成本的增加。規制機構只要對主導網路型公用企業資費水平進行有效規制，而對非主導網路型公用企業在不違反公平競爭的前提下，放鬆價格規制。為獲取有利競爭條件，非主導公用企業不會將其價格設定在高於主導網路型公用企業資費的水平，從而達到以低價格規製成本實現競爭的目的。

　　(三)互聯互通的不對稱規制

　　互聯互通的不對稱規制，對於網路型公用企業之間的公平競爭非常重要。在引入競爭之時，由於建設網路有很高成本，加之主導網路型公用企業在網路的經營管理經驗、網路的建設和相關技術的研發方面有很大優勢。若不對其附加特殊義務，新進入市場者必然處於劣勢。如依據美國1996年電信法，既有的貝爾公司除負有互聯互通的一般性義務之外，還被課以特別的附加義務：

　　(1)必須忠誠地進行接續協議的交涉；

　　(2)對提出接續要求的其他電信事業提供一般電話及轉接的接續，在所有技術上可行的據點上提供接續，至少提供公司內部或子公司相同品質的接續，依據第252條的要件，在公平、合理、無差別的費率及條件下提供接續費；

　　(3)以細分化的網路要素為基礎提供接續；

　　(4)以批發價格提供轉售服務；

　　(5)公告影響網路設施相互運用的變更計劃；

　　(6)在必要時提供物理共構以完成接續。歐盟互聯互通指令(97／33／EC)附件1所分類的具有實質性市場支配地位的電信企業還附有更多的特殊義務，如透明和非歧視性、記賬分離和成本核算、成本導向的收費等。

　　(四)普遍服務的不對稱規制

　　普遍服務需要以較大網路為基礎實現，且難以從中獲取利潤。而新競爭者在未完全擴張網路之前，通常欠缺這一能力，若簡單強迫其履行這一義務，恐不利於其形成與既有網路型公用企業競爭的實力。通常由在位網路型公用企業或主導網路型公用企業承擔普遍服務義務。如我國聯通公司建立之初，並不承擔普遍服務義務。英國環境部1996年公佈了題為“自來水：促進顧客選擇”的咨詢報告，建議新企業應有權使用在位企業的管道網路向消費者提供自來水供應和污水處理服務；同時，為鼓勵新企業進人，新企業可不承擔在位企業的全部義務，如新企業無提供普遍服務義務。當然，上述理由並非絕對合理。在已建立公平合理的普遍服務基金徵集與分配機制的條件下，新競爭者甚至可以通過利用普遍服務基金，在既有網路型公用企業不願參與競爭的地區實現普遍服務，擴張網路，進而形成與既有網路型公用企業競爭的局面。