不对称规制

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不对称规制(asymmetric regulation)

　　不对称规制是指在从打破垄断到形成充分竞争的过渡时期，为了尽快改变不对等竞争的局面，政府对原有企业和新进入企业实行待遇有所不同的规制。主要是对基本和重要业务的新进入者实行比对原有垄断经营者更优惠的待遇，目的是使新进入者在一段时间内能够较快发展，以达到与原有企业实行势均力敌的对等竞争。

　　不对称规制具有短期性和阶段性，并最终将转化为对称性规制，以体现公平竞争原则。

　　在引入竞争初期，不对称规制极大地推进了竞争的开展，使新竞争者迅速进人市场和非主导网络型公用企业壮大。因此，就电信行业而言，美国、日本、欧盟等在市场开放初期，几乎都用不对称规制促进或保护竞争，约束主导网络型公用企业、实质支配市场的网络型公用企业或影响市场的网络型公用企业的竞争行为，为新竞争者扫清障碍，从而构建公平竞争的环境。但在另一方面，不对称规制是次优环境下的规制措施，主要特点是用扭曲的政策校正市场扭曲。学者和实务部门对不对称规制通常持矛盾态度。OECD对不对称规制的态度也变幻不定。在1997年4月的电信与信息服务政策的工作会议上OECD积极倡导对称规制，但同年9月转而赞成不对称规制，提出了一份补充报告：“这并不意味着对不对称规制的重要性的忽视，特别是在那些尚未广泛建立起有效竞争的自由化的市场”。部分学者也质疑其作用，以Sidak及Spuller两位最具代表性。他们认为，不对称规制剥夺了主导网络型公用企业参与竞争的经济激励，将损及在竞争市场上竞争的能力，损及其投资、创新、提供多样化服务及负担普遍服务义务的能力；剥夺了主导网络型公用企业公平竞争的机会，无法有效发挥其研发技术、管理经验、顾客资讯等竞争，反而降低市场上竞争的强度、减低竞争压力，不利消费者；有偏袒非主导网络型公用企业的嫌疑，竞争本质上是创新的过程，规制机构无法预测价格、产出、技术及网络性质的走向，不应创立规则以独厚或挑选特定的业者、技术、产品或其他市场运作的成果。因不对称规制将原本统一的市场以及日益融合的行业，通过人为的方式划分开来，并在彼此之间设置规制障碍，在结果上会扭曲价格信息和竞争机制、恶化资源配置和妨碍经济效率提高，造成巨大的效率损失。同时，因其保护竞争者，而非保护竞争，背离公平竞争机制，为规制机构创造了巨大的权力寻租空间，容易导致规制失败。因此，不对称规制是一种非正常形态的规制方式，并非网络型公用企业竞争的必要条件。

　　不对称规制可以针对网络型公用企业与消费者之间的关系而进行规制，如价格规制、普遍服务规制等等；也可以针对网络型公用企业之间的关系进行规制，如市场准入的规制、互联互通的规制等。具体而言，不对称规制主要适用于市场准人、价格、互联互通、普遍服务等。

　　(一)市场准入的不对称规制

　　基于对主导网络型公用企业支配地位的考虑，市场准入的不对称规制通常会限制主导网络型公用企业的市场准入。如1985年，美国对电信市场准入规制即是如此。对具有市场支配力的AT&T(拥有超过半数的市场份额)和由AT&T分出的地区性贝尔公司采取了有条件的市场进入规制，而对非支配地位的公司则不予以规制；英国则规定BT和Mercury在2002年之前不能经营有线电视业务，但有线电视公司无需批准即可经营电信业务；中国电信和中国网通仅能从事固定电话网络运营，而中国联通既可从事固定电话网络运营，也可从事移动电话网络运营，且有权进行CDMA网络的建设与营运。专门从事移动电话业务的中国移动也无此特权。市场准人规制的出发点在于鼓励市场竞争，防止强势网络型公用企业利用其市场支配力，排斥弱小竞争者参与竞争，对于形成有效竞争局面有一定作用。

　　(二)价格的不对称规制

　　由于网络型公用企业的网络外部性，在某些业务上的垄断地位将使非主导企业或新竞争者难以在同等资费水平上获得相同竞争地位，因消费者倾向于选择网络较大的公用企业服务，以获取质量稳定的服务。在互联互通规制难以有效实现的情况下，主导网络型公用企业可能排斥网络互联互通从而影响网际之间服务质量。在同等资费条件下，消费者倾向于选择主导网络型公用企业的服务。因此，非主导网络型公用企业比主导网络型公用企业应有更大的调整价格自由。例如，1996年以前，AT&T在资费上限范围内做任何的资费调整都需要向FCC报批，开办新业务需提前一段时间将资费目录送FCC，而其他非主导的营运商则可在价格上限范围内自由调整，开办新业务也只需提前一天提交价格目录；而我国联通的电信服务资费价格可低于中国电信和中国移动10％-20％。价格的不对称规制有以下促进竞争的目的：

　　(1)防止网络型公用企业滥用市场支配力，制定超低价格，排除竞争者后再获取高额垄断利润；

　　(2)非主导网络型公用企业以较低价格进行竞争，有利于扩大其市场份额，尽早形成与主导网络型公用企业竞争的市场地位；

　　(3)开放竞争之后，竞争者数目不断增加，从而导致规制成本的增加。规制机构只要对主导网络型公用企业资费水平进行有效规制，而对非主导网络型公用企业在不违反公平竞争的前提下，放松价格规制。为获取有利竞争条件，非主导公用企业不会将其价格设定在高于主导网络型公用企业资费的水平，从而达到以低价格规制成本实现竞争的目的。

　　(三)互联互通的不对称规制

　　互联互通的不对称规制，对于网络型公用企业之间的公平竞争非常重要。在引入竞争之时，由于建设网络有很高成本，加之主导网络型公用企业在网络的经营管理经验、网络的建设和相关技术的研发方面有很大优势。若不对其附加特殊义务，新进入市场者必然处于劣势。如依据美国1996年电信法，既有的贝尔公司除负有互联互通的一般性义务之外，还被课以特别的附加义务：

　　(1)必须忠诚地进行接续协议的交涉；

　　(2)对提出接续要求的其他电信事业提供一般电话及转接的接续，在所有技术上可行的据点上提供接续，至少提供公司内部或子公司相同品质的接续，依据第252条的要件，在公平、合理、无差别的费率及条件下提供接续费；

　　(3)以细分化的网络要素为基础提供接续；

　　(4)以批发价格提供转售服务；

　　(5)公告影响网络设施相互运用的变更计划；

　　(6)在必要时提供物理共构以完成接续。欧盟互联互通指令(97／33／EC)附件1所分类的具有实质性市场支配地位的电信企业还附有更多的特殊义务，如透明和非歧视性、记账分离和成本核算、成本导向的收费等。

　　(四)普遍服务的不对称规制

　　普遍服务需要以较大网络为基础实现，且难以从中获取利润。而新竞争者在未完全扩张网络之前，通常欠缺这一能力，若简单强迫其履行这一义务，恐不利于其形成与既有网络型公用企业竞争的实力。通常由在位网络型公用企业或主导网络型公用企业承担普遍服务义务。如我国联通公司建立之初，并不承担普遍服务义务。英国环境部1996年公布了题为“自来水：促进顾客选择”的咨询报告，建议新企业应有权使用在位企业的管道网络向消费者提供自来水供应和污水处理服务；同时，为鼓励新企业进人，新企业可不承担在位企业的全部义务，如新企业无提供普遍服务义务。当然，上述理由并非绝对合理。在已建立公平合理的普遍服务基金征集与分配机制的条件下，新竞争者甚至可以通过利用普遍服务基金，在既有网络型公用企业不愿参与竞争的地区实现普遍服务，扩张网络，进而形成与既有网络型公用企业竞争的局面。