政府投资项目管理模式
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什么是政府投资项目管理模式[1]
政府投资项目管理模式包含宏观和微观两个层面。从宏观上看，政府投资项目管理模式是指一个国家按照本国的法律法规实施政府投资项目，从决策到实施所需要经历的一整套流程以及一系列管理制度体系的设置安排。
从微观上看，按项目开发的时序，可以将政府投资项目管理模式的概念拓展为三个层次：项目融资模式、项目管理组织模式和项目建设实施模式。项目建设的首要问题是筹集建设资金，选择适当的项目融资模式；而以何种形式选定业主并使其对项目进行管理和负责，则涉及项目管理组织模式的选取；在业主确认之后，如何进行工程承发包，选定各承包商以完成具体项目的建设实施，则涉及项目建设实施模式的选择。
政府投资项目管理模式的层次[1]
随着社会经济的发展，工程项目投资规模越来越大，单一的资金筹措方式和融资渠道无法满足工程建设需求。因此，现代工程建设往往需要综合利用多种筹资方式，从不同渠道筹集所需的建设资金。项目融资模式是指为满足工程建设资金的需求，项目发起人或投资者所采用的不同融资方式的组合，以及其中所包含的融资各方的经济法律关系。
1．公司融资
公司融资模式是应用最为普遍的融资模式，在工程项目发展过程中，很长一段时期内，项目发起人采用的都是公司融资模式。这种模式最大的特点就是结构简单，由项目发起人成立的项目公司直接向金融机构进行融资，并按约定进行偿还，该模式结构如图1所示。
公司融资模式的主要优点包括：①融资结构简单明了，易操作；②项目公司享有资金的全部使用权；③在项目实施过程中，受银行和金融机构的监督及控制较少。
公司融资模式缺点主要有：①融资金额有限；②以公司资产作抵押，实行无限追索，风险很大。
2．BOT模式
BOT(Bulid-Operate—Transfer)即建造一运营一移交方式，是20世纪60年代兴起的一种基础设施项目融资与管理模式，其最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以偿还贷款，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予补偿。该模式结构如图2所示。
BOT模式的主要优点包括：①减少项目对政府财政预算的影响；②可以克服政府投资的超工期、超成本和运营服务差等弊端；③公共基础设施项目现金流量稳定，投资风险相对较小，可以为投资者带来稳定、长期的投资收益；④由于项目的特许权协议是在投资者和政府之间签订，法律约束力较强，投资者可以获得有效的法律保障。
在融资结构和融资程序上，BOT模式并没有太大的缺陷，但在实际运作中，由于项目规模和资金需求巨大，而模式本身所涉及的相关方较多，关系复杂，因此，只有在规范完善的制度体系下，才能真正发挥BOT模式的优势。
BOT模式在实际应用中，因为项目本身的特点，出现了一些变化，但融资方式的根本点没有发生变化，如：
BOOT(Build一Own—Operate—Transfer)即建造拥有运营移交模式。这种模式是BOT模式的扩展，在运行程序上与BOT模式相类似。BoOT和BOT模式的区别在于，在BOOT模式下，项目公司不仅拥有项目的经营权，而且还拥有一定期限的项目所有权。因此，在特许期内，项目公司可以将现有项目作为其自有资产抵押从而进行二次融资。一般来说，采用BOOT模式，项目公司对项目的拥有和运营时间比BOT模式要长很多。
BT(Build—Transfer)即建造一移交模式。在这种模式下，项目由项目公司融资建设，项目建成后立即移交政府运营使用，此后政府按分期付款的方式收购该项目。
BLT(Build—Lease—Transfer)即建造一租赁一移交模式。使用这个模式，政府只允许项目公司融资和建设．在项目建成后，由政府租赁并负责运行，项目公司用政府付给的租金还贷，租赁期结束后，项目资产移交政府。
3．TOT模式
TOT(Transfer—Operate—Transfer)模式，即转让一运营一转让模式。该模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金，而进行项目融资的一种新型融资方式。在这种模式下，首先，私营企业用私人资本或资金购买某项资产(一般是公益性资产)的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过经营项目收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得的产权或经营权无偿地移交给原所有人。采用TOT模式，对存量基础设施产业进行转让时，可借鉴BOT项目的实施程序来进行。该模式结构如图3所示。
TOT模式的主要优点包括：①以现有投产的基础设施项目为基础，减少了私营企业建设期内的风险，降低了民营企业进入基础设施产业的壁垒；②在转让过程中，通过转让经营权，形成基础设施产业的国有民营模式。使基础设施产业的经营效益与经营者的利益直接挂钩，从而达到有效激励企业经营者和员工的目的，同时也为地方、地区、中央政府增加了财政收入；③在项目特许经营期结束后，项目无偿归还政府，从而最终保持了国有资产的性质，保证了政府对基础设施产业的调控权，防止了国有资产的流失；④把民间资本中的效率机制引入基础设施产业，可以极大地提高基础设施的管理效率，改变目前基础设施产业运营中财务匮乏的状况。
TOT模式的局限性表现在转让价格的确定上，目前，对该模式的主要争议也集中在这一问题上。实际实施中，转让价格过低，易形成国有资产流失，而价格过高，则不易吸引资金。
4．ABS模式
ABS(Asset—Backed—Security)，即资产一支持一证券模式。该模式是以资产支持的一种利用存量资产转换为货币资金用于新项目投资的证券化项目融资方式。它以项目所拥有的资产为基础，以项目可带来的预期收入为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金。这种模式能以较低的资金成本筹集到期限较长、规模较大的项目建设资金，在供水、排污、环保、铁道等领域都有广泛的应用。对于不能将经营权和建设权交出的建设项目，非常适合采用ABS融资模式。该模式结构如图4所示。
ABS融资模式的主要优点包括：①通过信用担保和信用增级计划，使项目能进入国际高档投资级证券市场，而且交易环节少，融资成本低；②由于债券在证券市场上公开发行，变现能力强，可吸引个人投资者，从而可以分散项目的投资风险，有利于短期资金向长期资金转换；③融资成本低。
ABS融资模式的局限性：①ABS融资主要通过民间而非政府的途径，是按照市场经济规则运作的融资模式，因此，利用ABS融资模式的前提是必须具备成熟完善的资本市场；②采用ABS融资方式的项目一般投资都较大，对其信用担保或信用增级难度大，全部靠发行证券来筹集项目建设资金具有相当大的难度。
5．PPP模式
PPP(Public—Private—Partnerships)模式，即公共部门与私人企业合作模式，也称为“公私合作”融资模式。这种模式是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，合作各方参与项目时，政府并不把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。在这种模式下，私营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，政府的社会经济目标是通过投资给社会带来最大的经济效益。
一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施。然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款。项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。该模式结构如图5所示。
PPP融资模式的优点包括：①贷款人以政府给予的有限承诺作为贷款的安全保障；②该模式下，政府部门对于项目的建设工作拥有一定决策权和控制权；③项目的风险和责任分配更合理，因此项目融资成功的可能性更大。
6．PFI模式
PFI(Private—Finance—Initiative)是一种私人融资活动，起源于英国，是继BOT之后又一优化和创新的公共项目融资模式，是一种公私相互合作提供基础设施服务的方式。政府与私人部门合作，由私营部门承担部分政府基础设施生产或提供公共服务，政府购买私营部门提供的产品或服务，或给予私营部门收费特许权，或采取政府与私营部门以合伙方式共同运营等方式，来实现政府公共物品产出中资源配置的最优化，效率和产出的最大化。在PFI模式中，公共部门在合同期限内，使用承包商提供的设施需向其付款；在合同结束时，有关资产的所有权或留给私人承包商，或者交回公共部门，这取决于原始合同条款的规定。该模式结构如图6所示。
PFI模式的主要优点包括：①以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资基础设施建设，弥补资金的不足，减轻政府财政负担；②PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让项目的所有权，可随时检查PFI项目的工作进展。
PFI模式的局限性：对政府而言，如何合理确定合作公司具有一定难度，而且在合作中政府要承担一定的责任，这增加了政府的风险负担。同时该模式下组织形式比较复杂，增加了管理协调难度，对参与方的管理水平要求较高。
伴随着我国经济从计划经济向社会主义市场经济转型的过程，受宏观政治、经济体制改革的影响，我国政府投资项目管理组织模式也经历了从计划到市场化的历史发展过程。
1．建设单位自营方式
1949～1957年问，我国面临着恢复和发展国民经济的任务，需要大量的基本建设投资，但当时设计和施工力量十分薄弱和分散，国家只能把生产单位和建设施工单位合为一体，采用建设单位自营方式组织工程建设。
所谓自营方式就是建设单位自己组织设计人员、施工人员，自己招募工人和购置施工机械，采购材料，自行组织工程项目建设。这一模式在当时的历史和经济条件下，使建设与生产结合紧密，可充分利用建设单位现有资源和有利条件，尤其是在边生产、边建设的情况下，可减少建设与生产部门之间的矛盾，对自属设计单位、施工队调动灵活，加快了建设速度。同时，该模式可增强建设单位的责任感，有利于提高投资效益。但这种模式下，企业集生产单位、建设单位两种职能于一身，往往无法核算生产和建设的效益，在项目建设完成时，如建设任务不足，设计、施工人员就成了企业的包袱，也不利于积累建设经验。该模式结构如图7所示。
2．甲、乙、丙三方制
从1953年至1965年，学习苏联模式，实行以建设单位为主的甲、乙、丙三方合同制。甲方(建设单位)由政府主管部门负责组建，乙方(设计单位)和丙方(施工单位)分别由各自的主管部门进行管理。建设单位自行负责建设项目全过程的具体管理。设计、制造、施工任务分别由各自的政府主管部门下达，项目实施过程中的许多技术、经济问题，由政府有关部门直接协调和负责解决。因与当时资源紧缺、任务重、工期紧的经济条件相适应，这种模式在“一五”期间取得了较好的经济效益。但由于当时体制的局限性，各方自成体系、利益各异、三足鼎立、互相扯皮，影响了工程建设的整体效益。该模式结构如图8所示。
3．工程指挥部
1958年之后，我国出现了工程指挥部形式的管理体制。许多大、中型项目的建设，采用工程指挥部的方式，由政府主管部门牵头，组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立指挥部、筹建处、办公室等，把管理建设项目的职能与管理生产项目的职能分开，工程指挥部负责建设期间的设计、采购、施工管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营，工程指挥部即完成使命。
这种管理模式，由于指挥部是政府主管部门的派出机构，因而在行使建设单位职能时有较大的权威性，决策、指挥直接，可以依靠行政手段协调各方面关系，调配项目建设所需要的设计单位、施工队伍和材料、设备等，在特定的经济和政治条件下，发挥了积极作用，一批关系国计民生的基础项目及“三线”建设等，都是在指挥部模式下建成的，为我国的经济发展奠定了基础。但该模式的主要缺陷在于未解决工程项目建设各环节相互脱节的问题，加之领导小组和指挥部是临时组建的，缺乏组织建设的经验和手段，管理水平和效率低，工程工期、投资仍然得不到有效控制，形成“只有一次教训，没有二次经验”的局面。
虽然工程指挥部模式是行政管理的方式，许多方面不能符合市场经济的规律，然而其对项目实施过程中所出现的相互协作配合问题的解决具有决策快、效率高的特点，并且现代项目管理中所采用的工程指挥部型项目组织，无论形式上还是内容上都比早期的工程指挥部型项目组织有了很大改进。因此目前在我国大型工程项目建设中，工程指挥部仍然被广泛采用。该模式结构如图9所示。
4．基建处室型
该模式产生于20世纪50年代，至今仍是一种比较常见的模式。其主要特点是自建自用，各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，由其负责具体项目的实施，而行政部门主要进行常规性的行政性管理。这种模式的最大问题是“道德风险”，由于政府投资的无偿性，项目管理主体一般都会想尽一切办法争取投资，不断地增加工程预算，最大限度地获取财政资金，为自己单位谋取利益，从而造成政府投资得不到有效控制。
5．专业机构型
该模式是我国各省市、地区探索的新型政府投资项目管理模式，常见于市政工程建设领域。按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
政府机关型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”(简称“统建办”)。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。
事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的市政基础设施项目的实施管理。
企业型，即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设，即政府把由政府投资的工程项目委托给该公司，由其负责全过程的建设实施。
6．项目法人责任制
原国家计委1996年下发的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司，包括国有独资公司和股份有限公司两种形式。对一般营利性项目而言，业主的趋利本性决定了此类项目以营利为目的，市场可以形成其投资控制与风险约束的机制，项目的业主由于承担获得预期投资收益的风险，必然会对项目投资控制负责，因此对于少数营利性的政府投资项目应当推行项目法人负责制，由项目法人担当业主，对项目获得预期投资效益负全部责任。
7．代建制
我国近年开始尝试和推行代建制，2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出，在政府投资项目中要推行“代建制”管理，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理公司负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。
政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全过程组织和管理，政府通过合同而非行政权力来约束代建单位。代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利，包括在业主监督下对建设资金的支配权，同时承担相应的责任，包括投资保值责任。
代建制的实行使现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式各环节彼此分离，互相制约，可有效遏制政府投资项目中的腐败现象，对治理全国范围内普遍存在的工程项目“三超”(超投资、超规模、超标准)现象具有示范意义。
项目建设实施模式是指建设市场中不同主体间的交易活动方式以及他们所形成的经济法律关系。经过长期的发展，项目建设实施模式及相应的合同形式不断创新和完善，形成多种被广泛认同的形式。
1．传统模式
传统模式是目前最为通用的项目管理模式，又称设计一招标一建造模式(Design—Bid—Build—Method)或连续建设模式(Sequential Construction Approach)。世界银行、亚洲开发银行的贷款项目和采用国际咨询工程师联合会(FIDIC)土木工程合同条件的项目均采用这种模式。
在该模式下，项目业主首先要委托建筑师或咨询工程师进行项目前期工作，如立项分析、可行性研究等，然后进行项目评估和项目设计。在设计阶段进行施工招标文件准备，之后是项目施工招标，业主与承包商签订工程施工承包合同，可采取平行承发包或施工总承包的方式。工程的分包、材料和设备的供应由承包商与分包商和供应商直接签订合同并组织实施。部分供应商也可由业主指定，但必须与承包商签订合同。在项目实施过程中，业主通过其代表与咨询方和承包方联系，负责项目管理，或授权建筑师、咨询工程师、监理工程师进行项目管理。
传统模式具有管理方法成熟、合同文本标准化程度高、程序运行规范性强等优点。参与项目管理的各方人员对合同条件、运用程序十分熟悉。业主也可分阶段自由选择咨询设计人员、监理人员。项目管理的风险相对较小。其缺点是项目周期长，业主管理成本较高，项目前期投入较大；因咨询、设计、施工人员不一致可能导致较多的设计变更和工程索赔。
2．工程项目管理模式
工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。其主要形式有以下几种：
(1)PMC模式
PMC模式(Project Management Contractor)即项目管理承包模式，是指项目业主聘请一家公司(一般为具备相当实力的工程公司或咨询公司)为业主提供项目咨询服务或代表业主进行项目整个过程的管理。根据工作性质的不同，PMC公司在项目中被称为“项目管理咨询商”(Project Management Consultancy)或“项目管理承包商”(Project Management Contractor)简称为PMC。PMC作为业主代表或业主的延伸，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目定义、计划、项目预算、融资方案、分包方案以及设计、采购、施工、试车等整个实施过程中有效的控制工程质量、进度和费用，保证项目的成功实施，达到项目全生命期技术和经济指标最优化。管理承包商一方面与业主签订合同，另一方面与施工承包商签订合同，一般情况下，管理承包单位不参与具体工程施工，而是将施工任务分包给施工承包商。
(2)PM模式
PM模式(Project Management)即项目管理服务模式，是20世纪50年代末60年代初开始逐步在美国、联邦德国和法国等国家广泛应用的一种国际通用的项目管理模式。该模式按照合同约定，由业主委托专业机构全过程代表业主进行管理。如今许多工程日益复杂，特别是当一个业主在同一时间内有多个工程处于不同阶段实施时，所需执行的多种职能超出了建筑师以往主要承担的设计、联络和检查的范围，就需要由一家项目管理公司派出具有丰富工程项目管理经验的项目经理(及其助手)对一个工程项目进行全过程的管理咨询和服务。
PM模式提供的项目管理服务通常包括项目前期的咨询以及实施期间的管理服务，它虽然与项目管理承包模式(PMC)类似，但是项目管理公司与承包商不订立合同，两者只是管理协调关系。这种模式服务的范围可能更广，因而也可以叫做项目管理一体化模式。从本质上说，该模式属于管理型的模式，而不是风险承包型的模式。
(3)CM模式
CM模式(Construction Management Approach)又称阶段发包模式(Phased Construction Method)或快速轨道模式(Fast Track Method)。它是由业主和业主委托的CM经理与建筑师组成一个联合小组，共同负责组织、管理工程规划、工程设计和工程施工。当主体设计方案确定后，一边进行分项工程设计，一边对已完成设计的分项工程进行招标。业主直接就各分项工程与承包商签订合同。
CM模式的最大优点是可以缩短工程从规划、设计到竣工的周期，节约投资，减少风险。竣工一段，运营一段，可提早获取收益。如房地产开发、高速公路建设等都可采用这种模式。其缺点是分项招标可能导致承包费用较高。
CM模式有两种常用形式：一种为代理型模式(AgencyCM)，一种为风险型模式(AtRiskCM)。采用代理型模式时，CM公司是业主的咨询和代理机构，业主和CM公司的服务合同采用固定酬金加管理费用的方法，业主在各个施工阶段和承包商签订工程施工合同。采用风险型模式时，CM公司同时也担任施工总承包商的角色，一般业主要求CM公司提出保证最大工程费用(Guaranteed Maximum Price，GMP)以保证业主的投资控制，如果最后结算超过CMP，则由CM公司赔偿，如果低于GMP，则节约的投资由业主和承包商按约定比例分成，一般业主方分成较多。GMP包括工程的预算总成本(包括工程的直接成本、间接成本和不可预见费)和CM公司的酬金(包括管理费、风险费、利润、税金等)。
3．工程总承包模式
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。其主要形式有以下几种：
(1)“交钥匙”模式
“交钥匙”模式(Turnkey)是指承包商与业主签订一套包括项目融资、设计、施工、设备采购、安装调试直至竣工移交的全过程承包模式。业主获得的是一个设施配套、可以完整运行的工程。
(2)EPC模式
EPC模式(Engineering，Procurement and Construction)是指总承包商按照合同约定，承担建设工程项目的设计、采购、施工等工作，且对工程的安全、质量、进度、造价全面负责，并可根据需要将部分工作分包给分承包商。分承包商向总承包商负责。业主代表可以是设计公司、咨询公司、项目管理公司或不是承包本工程的另一家工程公司。
(3)DB模式
DB模式(Design—Build)即设计一建造模式，是一种简练的项目管理模式。在这种模式下，业主首先招聘一家专业咨询公司为其拟定项目建设的基本要求、基本方案，授权一个具有较高专业水平和管理能力的专家为业主代表。然后进行项目设计、施工总承包招标，并与总承包商签订总价合同。总承包商对整个项目的成本负责。总承包商既可以自己的力量完成工程的设计和施工，也可以委托咨询设计公司进行设计并以招标方式选择分包商。在这种模式下，设计与施工搭接紧密，时间和资金有一定程度节约。业主也因签订总价合同而减少了因物价上涨所造成的投资风险。
(4)其他工程总承包模式
根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还有设计一采购总承包(Engineering，Procurement，EP)、采购一施工总承包(Procurement，Construction，PC)等形式。
我国的政府投资项目管理模式[2]
在全国各地政府投资工程的管理实践过程中，伴随着投资主体的多元化、项目实施方式新要求等，其管理模式发生着深刻的变化。总体来看，目前我国政府投资项目管理模式主要有以下几种：
第一，项目法人型模式。适用于各种国有经济主体投资的经营工程项目，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目实行全过程负责。
第二，工程指挥部型模式。一般是临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。
第三，基建组型模式。采用此模式的大都为各个行政部门(如教育、文化、卫生)以及一些工程项目较多的单位，一般由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而工程指挥部主要是进行常规的行政管理工作。
第四，专业机构型模式。由一个专门机构负责某一类或几类政府投资项目的实施管理工作。其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资项目，具有一定的专业性。
第五，城投公司型模式。作为政府连接建设市场的载体，城投公司的建立是为了更有效的盘活城市资产，解决城市经营的资金融通问题，使之产生应有的经济效益。
第一，合理界定政府投资项目范围。政府投资项目的界定是政府投资项目管理上的一个根本性问题。如果不对这一问题有一个清晰的认识，则有关控制政府项目的投资，提高其效率的建议和对策就会陷入尴尬局面。
第二，明确政府投资项目的性质与类型。政府投资项目性质和类型的清晰区分，可以真正促使政企分开，使政府和企业各尽所能、各司其职，有利于提高效率和管理水平，有利于建立资金运用机制和拓展资金筹集渠道。
第三，完善政府投资项目监督体系，明确政府各部门在政府投资项目管理中应该担负的主要职责，避免出现职责的交叉和权力的真空，以保证政府投资项目从决策到实施的高效率。在我国，尤其要加强计划、财政、市场、审计和监察等部门的宏观监管和协调。
第四，政府投资项目管理要逐步实现专业化。我国政府投资项目的成败与项目管理单位和人员的能力和水平密切相关。委托专业项目管理机构、专业人士来进行项目建设管理，发挥专业机构和技术人员的技术、管理优势与经验避免造成人、财、物和信息、等社会资源的浪费，政府同时需履行好监督职能。
第五，完善相关法律法规。无论采用怎样的管理模式，都必须有配套的法律、法规对工程管理进行规范。应尽快出台有关政府投资工程项目管理法律。合理划分投资、建殴、管理、使用各方的职责和权力，并形成权力的制衡。
第六，建设项目的后评价机制，可以在项目建成后经过一段时期的运营和使用后，对项目的立项决策、规划设计、工程实施、运营或使用，以及项目的经济和社会效益作出合理评价。完善的后评价可以对项目前期评价工作进行补充和完善，对项目的工作进行监督和改进，对项目管理进行反馈。
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