事业单位法人

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什么是事业单位法人

  事业单位法人是指为社会公益目的,由国家机关举办 或者其他组织利用国有资产举办的,依法取得法人资格的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

事业单位法人存在的治理缺陷[1]

  1.决策机构的决策职能模糊

  目前在我国庞大的事业组织体系中,政府充当着所有者、经营者、管理者的多重角色,各类事业单位完全接受国家机关的领导,而事实上事业单位已相当于政府部门的附属物,其决策基本由政府说了算,政事不分,职能错位。

  (1)事业单位决策行政色彩浓厚。受计划经济体制影响,我国事业单位运行的官僚化显著,各项活动均被委以“行政”目的,更多的时候充当着“二政府”角色,与经济发展相背离。由于政府体现的是一种政治力量,扮演着事业操办者、事业行政管理者、事业经营者或运行管理者等多重角色,所以整个事业单位组织体系的运行直接受制于政府,决策过程行政色彩浓厚,造成“政事不分的局面。

  另一方面,由于我国事业单位由政府投资兴办,政府不仅制定政策,而且通过事业单位亲自提供服务,几乎成为提供公共物品的唯一组织,所以部分事业单位依靠国家政策来收取经费不仅沾有行政性质,而且承担着行政管理职能。

  (2)投资主体的单一注定决策者权限范围很大。我国绝大多数事业单位是由国家投资兴办,政府直接管理的,据调查统计显示,公立事业单位占90%以上,其他性质不足10%,而正是这种单一的投资主体形式不仅导致了国家对公共事业的严重投入不足,而且也造成了决策者有较大的权限,从财务制度社会福利制度再到人事制度各个方面无不干涉,可见我国的事业单位是完全作为行政机关的延伸而存在着的。

  由于国家提供了一切经费来源,其出于管理之需,往往制定统一的财务制度,进而形成了高度集中于政府的事业单位财务管理体制,显然这种体制不利于事业单位的自主理财,经济人格独立,而这恰恰就魁事监单位所有权和经营权不分的根本所在。同时许多事业单位由于国家财政包揽了一切经费,不但不实行经济核算,而且工作考核也没有硬性指标,所以事般单位没有实质性责任,福利化倾向极其严重,这不仅大大降低了运行效率,最为棘手的是社会各类人员纷纷挤进事业单位,再加上事业单位的人事制度与行敢级别的挂钩,以及改革中将人员分滚于事监单位,将之视为改革的缓冲地带更加剧了事业单位的混乱,内此观之,扮演决策角色的“政府”权限已经延伸到了攀监单位的整个运行中。

  2.事业单位无经营自主权,产权不清晰

  长期以来,我国攀业单位一直推行非规范化的人治管理模式,法律对其地位、经费预算和运行未予确认、保证和监督,整个发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度,导致我国事业单位管理制度不仅没有瘸晰的产权结构,更没有鼓励人秘送行截赣麓机制。事实上因家同时承担事业单位所有者、经营者、管理者的多重角色,各级政府部门代表国家行使事业单位财产的占有权、使溺权、收益权、分配权,事韭单位拱本没有获得经营权和收益权,特别是能够进行市场化运作的单位根本无法按照市场经济规律经营运作,放丽缺乏鑫我发展、朔我约束的动视、活力与压力。

  与此同时,事业单位既无实权又无实质责任,对上级实行“等”、“靠”、“要”,不实行经济核算制,内部运作也缺芝褶应的利益梳制、竞争视剃、约束棍制和风险机制,致使大量“搭便车”现象产生,从而扼杀了创新者的行为,使创颠者处于“创新即亏损”的境地。

  因此我国传统事监单位管理制度下的产投结构,由于权利边界的模糊以及产权界线的不明,不仅不能降低权利交换的成本,反两提高了社会成本

  3.监督体系缺乏综合效能,外部监督制度虚化

  我国事业单位的监督主要由内外党政系统来实现。党政系统内有组织监督、上级对下级的监督、下级对上级的监督、班子成员之闻的监督滋及纪检监察机关的监督;党政系统外有舆论监督和群众监督等,因此从表面看来我国事业单位的监督体系比较完备,但是这些监督缺乏应有的综合效能,蔼且往往流予形式。主要表现为党内存在上级监督“虚”、同级监督“弱”、下级监督“难”的问题,耐党外则因缺乏直接性,缀大程度上又要受专门监督枫关态度及工作效率的影响和制约,显得软弱无力。再加上各种监督力爨缺乏整合和协调,没有形成全力,也在一定程度上削弱了整体监督力度。

  首先,事业单位的内部监督主要依赖于政府部门的外部监管,即民政郝门的年检、审计部门的核查等方面,但赢于秭释原因,这些外部篮管都流于形式甚至形成暗箱操作的共谋局面,监管的有效性在相当程度上只能取决于事业单位的翻我约束。其次,绝大多数事业单位拒绝社会公众查鼹其财务状况,这在稳当程度上导致作为外部监督主体的社会公众对譬业单位缺乏了解和信任。尤为典型的如患者在与医院的博弈遘稷中,医缺乏信息基毳窭露很难对医院进行润责秘监督,明显处于弱势一方。而且同企业相比,非营利事业单位缺失外部约束主体,如资本市场、产品市场、经理入市场翡激励约束侮用非常徽弱,两运用最为广泛的传媒约束也带有明显的政治色彩。

事业单位法人的治理结构[1]

  (一)事业单位法人治理结构的目标取向不同于公司

  鉴于事业单位的公共性本质,即对全体国民的公共利益公共物品公共需求公共服务和公共监督的直接关注,对我国事业单位管理体制的潋革应以维护公共利益和改善公共服务为根本出发点。但正是资源和产品分配的公共性,收益或损失的社会性,提供服务的非营利性和非竞争性等特征,使得大多数事业单位缺少一个以营剃形式与竞争方式提供资源秘资本的市场,导致改革过程中夸大了市场化产业化的价值取惠,出现了不少事业单位把手中掌搌的珍惜资源尽可能的用于追求利润,目前“医患矛盾”的加剧就是典型的例证,显然这是对事业单位维护公共利益和改善公共服务宗旨的背离。不仅如此,我国事业单位在同企业一样从事经营活动,往往利用同政府问有着千丝万缕的联系来垄断市场竞争,不论服务质量如何,公民都没有选择的余地。最值得我们关注的就是学校、医院的乱收费、乱涨徐、假文凭、假医假药、服务质量差,职业道德有失水准等问题,这完全是过分强调市场化改革模式,而忽视公共性特点引发的恶果。

  所以,在目标取向上,投资事业单位要与公司法人具有显著的差异,不得以利益最大化为最终目标,恧是作为利用国家资金来实施社会公益事监的一项重要举措,其自身是没有特定的利益的。比如学校的投资仅在于增进国民素质,促迸社会知识积累稚技术创新,于是,构建学校法人治理结构时,不仅仅考虑如何规范以促进国家资金获得更有效麴利用,两更多的需要考虑如何在公平价值取向的基础上实现更好的资源效率配置问题,从这个意义上讲,事业单位的投资基标是基于公共利益的效用最大化,其效用应以公共利益为衡量标准。

  (二)所有权和经营权的分离是建立事业单位法人治理结构的前提条件

  “产权理论是研究在瓷源短缺的条件下,黧何通过界定、变更和确定产权结构,协调人与人之间的利益冲突,降低交易成本”。而产权关系明晰,才可以有效降低主体的交易费用,实现社会资源的优化配置,所以为改善我国事进单位资源浪费,效率低下盼现状必须明晰作为所有者的政府和经营者的事业单位之间的权利。

  1.确立事业单位法入独立的财产权

  无论从理论上,还是历史经验上,生产资料所有权和经营投并非一定是统一于同一主体的。政府出资举办事业单位,其资产属予代表全体人民利益的国家所有,但并不意昧着国家枧构必须直接经营管理。相反,事业单位的所有权与经营权可以也应该分开。

  按照市场经济基本累理,事业单位应当具有商品生产者应有的自主经营、自主管理的权利和自我发展、自我约束的能力。因此,要探索既能赋予其商晶生产者和经营者的地位和功能,又能保持其公有制本质的有效途径,找出与现代市场经济相适应的形式,就必须突破两权合一的框框,采取多种形式来促进所有权与经营权分开。

  而且,只有确立事业单位独立的法人财产权,才能使其取得法入资格,真正成为市场主体,独立承担民事责任。借鉴《国有企业财产管理条例》的有关规定,经营权与法人制度的结合要求,事业单位必须对国家授予其经营管理的财产,享有独立的支配权。总之,这种权利的分离体现的是权利秘责任的划分,所有者不得干预事业单位的经营,事业单位也不得损害所有者权益,不受所有者的约束。实行两权分离既要保障国家所有权,又要落实事业单位的自主经营权。

  即事业单位作为财产的经营者,是独立的经营实体,享有独立的法入财产权,对包括国家在内的投资人所投资形成的全部法人财产享有占有、使用、收益和处置的权益。具体而言,事监单位对盘资人投资或捐赠的资产应当作为其法人财产完全占有;并对该财产有进行投资、购置、管理、运营等使用的权剩;而且可在不损害他人利益的情况下,通过对财产经营取得利益,并自主决定其收入分配的权利;同时可在授权范围内,对其拥有的法人财产决定有偿转让、租借、抵押、报废等处置的权利,但不涉及财产价值形态所有权的转移;最后事业单位以其全部的法人财产,依法自主经蓠,对出资者的资产承担保值增值的责任。

  2.转变改府职能,扩大事业单位自主权,实现政事分开

  政事分开的核心是减少政府的直接干预,下放权力,让事业单位拥有自主权和灵活性,不再成为政府部门的附属机构,丽政府应改变角色,转移具体事务的直接承办权和部分管理权,以参与者的身份对事业单位管理和引导,应以提供公共服务和管理公共事务为重要职责,始终把社会效益放在首位,支持和保障公益事业的发展,在服务质量、价格等方面承担起对公众应尽的责任,保证基本公益服务的公平,保证自主经营的有效实现。

  与政企分开所不冠的是,事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度,以及对政府资源的依赖程度来界定。公共性程度越离,政府监管力度就越强,市场信号相应就越弱,资金来源就越需要政府保障,公共服务的提供就越具有强制性,自主经营的权利范溜也就越窄。如溺民义务教育、卫生防疫、科学普及、文物保护、新闻舆论等公共事业,管理自主权应与政府熬监管权协调一致起来,两个方面都需要强调,不可偏废。反之,对那些公共性较低,市场信号较强的事她单位,如文化娱乐、职业教育、技术研发、体育场馆、图书出版等事业,应尽可能的扩大经营自主权,减少政府于预。总之,政府对事业单位应获赢接管理转向宏观指导,蔽法翘范其监管行为和授权行为,减少干预的随意性,尤其要杜绝把政府精简机构分流人员的负担强加给事业单位。

  3.实现投资主体多元化产权多元化

  目前国内事业单位的投资主体基本上都是国家,虽然有些“民办非企业单位”业已出现,但是也根本没有改变国家投资“办事业”,“管事业”的垄断局面,这种单一的公有制形式不仅导致国家对公共事业严重投入不足,而且也造成了所有权虚位,无人负责、治理不善、效益低下、缺乏制约、透明度低等弊端。因此,努须明确在公共财政条件下,事业单位靠国家举办、靠国家花钱的“一条腿”走路方式已经行不通了,应寻求资源配置与稍雳数被会佬;而且国有事业单位也不是公共产品和公共服务的唯一提供者,应逐步改革事般单位的所有制结构,实现投资主体的多元化。

  以美国科技发展为例,政府、国会、企业、基金会和其他私人组织都作为科技发展的投资主体,不仅为科技发展提供广泛的资金来源,而且可以减轻政府负掇。以此为鉴,我国事业兴办主体也应社会化、多元化。具体而言,就是要以社会效益为中心,建立国家、社会、个人共同创办事业组织的投资体制,使得人力、物力资源配置社会化、市场化,从而保障事业组织的高效率。

  但是事业组织满足社会公共需要的服务有着程度的差异,所以在兴办事监缓织中政府旋给予引导,通过直接或者间接的经费供给方式保障多元投资机制的有效性。而且重点应放在纯公益事业组织中,如基础教育、基础科研、公共卫生防疫、图书馆等,政府必须保证经费供给,并按一定比例增加投入,避免市场利益机制导致的投资不足和不利于扰下公共性质的背离;而对准公益经的事业组织,如高等教育、广播电视等部门,因其所提供的服务介于个人和社会需要之闻,财政支出就应相对限制在一定范围内,可以接市场需求向服务对象收取一定费用,从而减轻公共支出的负担。就最为典型的科研组织而言,由于其职能已与市场接轨,那么政府财政如果在人头经费、税收补贴上继续给予拨款和优惠,显然与公共财政要求公共支出仅限于市场失灵的领域是不相符的。

事业单位法人与其他法人的区别

  作为《民法通则》中规定的我国四种法人之一的事业单位法人,与其他三种法人组织相比,除了设立的目的不同之外,还有以下区别:

  (一)获取法人资格的注定程序和开展活动的凭证不同。国家机关法人依据《组织法》规定的机构设置程序经各级人民代表大会批准产生,履行职能时,不需证书类法人凭证;事业单位法人依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律法规,经事业单位登记管理机关登记或备案,完成获取法人资格的法定程序,开展活动时,需有《事业单位法人证书》作为法人身份的合法凭证;社团法人依据《社会团体登记管理条例》,经社会团体登记管理机关登记,完成获取法人资格的法定程序,开展活动时,需有《社会团体法人证书》作为法人身份的合法凭证;企业法人依据《企业法人登记管理条例》《公司法》等有关法律法规,经工商行政管理机关登记注册,完成获取法人资格的法定程序,开展活动时,需有工商行政管理机关颁发的《企业法人营业执照》,作为法人身份的合法凭证。

  (二)活动领域不同。事业单位法人主要活动在科教文 卫等领域,为社会提供公益服务;企业法人主要活动在生产流通领域,为社会创造物质财富;机关法人的活动涉及社会的各个领域,以行政、法律、经济等手段,对社会事务进行管理。

  (三)产出不同。事业单位法人的产出,主要是科研成果、书籍报刊等精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为;企业法人的产出.主要是各种物质产品和运输、销售、餐饮等经营性服务行为;机关法人的产出,主要是方针政策、法律法规、规章制度和各种行政管理行为。世界各国的法律体系不尽相同,但一般将法人分为公法人私法人两大类。凡依公法(如行政法)设立的法人称为公法人,如国家机关等。凡依私法(如民法)设立组织起来的法人称为私法人,它所追求的是私人的目的,这种目的主要是营利目的,也可以是公益目的。私法人又分为两类,一类是社团法人,另一类是财团法人。社团法人是由社员(人)集合而成立的法人,是外国法人最主要的形式。它分成二种,一是营利社团法人,指以营利为目的的法人,如公司等;二是公益社团法人,指以公益为目的的法人,如政治、宗教、学术、技艺、社交等非经济目的的法人。财团法人则是由捐助财产集合而成立,以公益为目的法人,如基金会、 慈善团体等。相比较而言,我国的事业单位法人难以等同于国外上述法人中的哪一种,若从法人举办目的、举办主体、活动范围等方面分析,事业单位法人类似于国外的公法人或公益社团法人。

参考文献

  1. 1.0 1.1 任尔昕,阎薪宇.论事业单位法人治理结构的构建.甘肃政法学院.社会科学家2007年1期
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