領導權力制約

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　　領導權力制約，從一般意義上講，就是對領導權力的限制與約束。具體地說，就是權力所有者運用民主與法制的手段，通過各種有效途徑，對權力行使者所形成的特定的限制與約束關係。

　　領導權力制約，就其對領導權力的正常運行所發揮的作用而言，是一種功能，就其組織結構、運行方式和基本功能及其相互關係而言，又是一種機制。

　　領導權力制約的特點主要表現在：

　　1、權力制約關係必須有兩個或兩個以上的權力才能形成，單獨的權力無法形成制約。

　　2、權力制約關係是橫向的，各種權力的地位是平等的或同層次的，而不存在隸屬關係。

　　3、權力制約的關係是雙向的，各種權力之間的限制與約束是雙向的。

　　領導權力制約作為一種機制之所以具有限制與約束權力的功能，是由其內在的本質要求決定的，權力制約機制建設只有符合其內在的本質要求，其運行才能達到預期的目的，否則就是有名無實，徒勞無益的，權力制約的本質要求主要體現在：

　　1、權力制約主體活動的獨立性。即制約主體依法獨立行使制約權不受其他任何機關、組織和個人的非法干涉，它包括組織機構依法設置的獨立性，工作人員依法任命的獨立性，制約活動依法進行的獨立性。

　　2、權力制約對象活動的公開性。即依法在一定的範圍內將國家機關的政治事務和施政活動公佈於眾，使之廣泛置於人民的關註之下，這裡主要包括兩方面內容：

• 國家政務公開，即國家機關制定法律，設置機構，分配權力，安排人事等事務和程式向人民公開；
• 國家人格公開，即那些接受人民委托行使國家權力的公職人員的施政活動向人民公開。

　　3、權力制約關係的對等性。即對權力的賦予對應對等。如果僅僅賦予掌權者一定的權力，而不相應地賦予制約者一定的權力，權力關係就會失衡，權力制約就無從進行。制約關係對等性的另一個含義，就是對制約者的制約。即無論是政治團體，專職機構，還是公民個人對掌權者的監督制約，都必須在憲法和法律所賦予的權力與權利，所規定的形式和程式範圍內進行。

　　4、權力制約手段的強制性。即制約主體的制約活動具有權與法的強制力量作保證，權力總是作為一種強制力量發揮著作用，權力制約如果離開了同樣的強制，就會變得軟弱無力。只有以相應的強制力量為手段，才能迫使制約對象無論願意與否都能接受制約主體的約束，才能保證制約主體不論制約對象願意與否都能正常行使其職權。

　　5、權力制約機構的協調性。即各類制約主體各盡其職、各負其責，密切配合，協調一致，從而形成制約系統的良性迴圈。在整個制約系統中，黨紀、政紀、國法三個組成部分內部各有各自的制約對象、制約內容和制約方式，但只有相互配合，相互協調，才有利於整個制約系統發揮整體效能實現整體目標。

　　領導權力制約的基本功能是對權力正常運行的肯定和保護，是對權力偏離軌道的防範與矯正，是對權力的補充與完善。它具體表現為：

　　1、權力制約的導向功能。即引導權力始終按照人民的意志運行，建立健全有效的權力制約機制，使選舉制和罷免制得到普遍實施，可使掌權者充分體認到人民的力量與權威，從而引導其忠實地按照人民的意志辦事，全心全意為人民服務。

　　2、權力制約的保障功能。即保證社會公僕忠實地為人民服務，權力制約實現了人民意志的制度化與程式化，並將其註入到權力運行機制之中，因而較好地確保權力的合理運行。

　　3、權力制約的防範功能。即預防和阻止濫用權力的行為發生髮展，由於權力制約使權力與責任相結合，能夠使掌權者在主觀上明確，在客觀上承擔行使權力所產生的各種後果，促使掌權者以高度責任精神審慎地運用權力，由此達到有病治病，無病防病之效。

　　4、權力制約的矯正功能。即對偏離正軌的權力行為予以及時的矯正和補救。權力制約有一套完善的監控機制，一旦失誤發生，便能做出靈敏的反應，並按預定程式及時進行補救和調整。

　　5、權力制約的懲誡功能。即對濫用權力的行為及其責任者予以必要的製裁，權力制約與嚴明的政紀、黨紀與法律相適應，相配合，以達到懲前毖後，治病救人之目的。

　　6、權力制約的調整功能。即使權力所有者與權力行使者之間的矛盾得到及時調解，作為聯繫權力行使者與權力所有者及其內部不同利益群體的樞紐，權力制約對二者之間矛盾和利益關係的協調和解決起著必不可少的作用。

　　權力制約的基本功能表明，要確保掌權者的行為以人民的價值取向為取向，合理界定國家各項權力的行使界限和運行軌道，使各項決策和管理更加科學合理，就必須建立健全有效的權力制約機制，由此獲得最佳的經濟效益和社會效益。

　　1、權力制約機制：以權力制約權力

　　以權力制約權力這一機制的核心是分權，並使不同權力機構之間形成一種監督與被監督或相互監督的關係。監督者負有監督的權力或職責。以權力制約權力是通過兩種方式實現的：一是由一種高級的權力監督低級的權力；二是平行權力層級之間的監督與制約。

　　以權力制約權力這一種機制可以存在於民主社會，也可以存在於專制社會，不過在兩種社會中的分權程度和保障目的有所不同。西方分權制衡制度是建立在資產階級民主的基礎上，並且強調最高權力的分立與相互制衡。我國的以權力制約權力的制度建立在社會主義民主的基礎之上的，它的目的是保證人民賦予的權力不被濫用，保護人民群眾的利益不受侵害；同時這一制度的原則是分工制約，而不是西方國家的分權制衡。

　　2、道德制約機制：以道德制約權力

　　以道德制約權力這一機制的涵義是通過學習和教育的方法使社會或統治階級對政府官員的要求內化為他們的道德信念，幫助他們樹立“正確”的權力觀，培養他們勤政廉政為統治利益或公共利益服務的意識和品質，使他們能夠自覺地以內心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴格地要求自己，行使好手中的權力。

　　與“以權力制約權力”的機制相比，以道德制約權力的機制側重於事先的預防，期望將問題解決在可能出現之前。而前者側重於事後的阻止或懲罰，以使已經出現的問題得到解決。這兩種制約機制哪一種更被看重，在一定程度上受到某種人性觀的影響。現實中這兩種機制往往是並存的。

　　3、權利制約機制：以權利制約權力

　　此種制約機制是民主社會所獨有的一項治國戰略。它的主要涵義是，在正確理解權利與權力關係的基礎上，恰當地配置權利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權力之濫用的作用。它包含著兩重意思：

　　1）承認公民的權利，例如財產權、人身自由權和隱私權等，政府權力不能逾越它的界限而侵入公民的權利領域。這樣，公民的權利對於政府濫用權力起著一種阻礙與制約的作用，但是權利所起到的這種制約作用，是一種消極的制約作用。

　　2）一些公民權利不僅具有這種消極的制約作用，而且具有一種積極的制約作用，也就是說，當政府逾越權力的法定界限、濫用權力或有不當行為時，這些權利可以保證公民做出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權力觸角或改變不當行為。

　　以公民權利制約政府權力這一機制的實質是使公民成為監督政府的力量。以權利制約權力所要建立的是被統治者對於統治者的監督。這是一種體現民主性質、與公民的民主地位相稱的監督與制約。輿論監督是以權利制約權力這一機制的重要組成部分，它是一種民主性質的監督。

　　民主社會中，以權力制約權力、以道德制約權力和以權利制約權力這三種機制是可以相互並存、相輔相成的。

　　4、權力制約的制度建設

　　在制度建設中，我們要註意使三種制約機制相互配合和相互支持，因為對於有效制約權力的目的而言，這些機制是相輔相成，共同作用的。權力的相互制約機制無法最終解決一個監督監督者的問題。保證權力的相互制約機制正常運行，避免“集體腐敗”和“官官相護”現象出現的一種有力措施，就是健全以權利制約權力的機制，使公共利益的主體——廣大公民承擔起監督監督者的責任。

　　而同時，要發揮權利對權力的制約作用，又離不開公共權力的恰當配置和有效的相互制約。道德與法紀教育可以培養官員的自律意識，有助於他們行使好手中的權力。但是這種機制也離不開其他機制的配合。它的教育內容應當有利於人民的根本利益，它的效果不僅需要來自權力的相互制約機制的強制力的支持，而且需要來自公民的輿論的評判。另外，就是在每一種機制的內部也要註意相互配合的問題。