领导权力制约

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　　领导权力制约，从一般意义上讲，就是对领导权力的限制与约束。具体地说，就是权力所有者运用民主与法制的手段，通过各种有效途径，对权力行使者所形成的特定的限制与约束关系。

　　领导权力制约，就其对领导权力的正常运行所发挥的作用而言，是一种功能，就其组织结构、运行方式和基本功能及其相互关系而言，又是一种机制。

　　领导权力制约的特点主要表现在：

　　1、权力制约关系必须有两个或两个以上的权力才能形成，单独的权力无法形成制约。

　　2、权力制约关系是横向的，各种权力的地位是平等的或同层次的，而不存在隶属关系。

　　3、权力制约的关系是双向的，各种权力之间的限制与约束是双向的。

　　领导权力制约作为一种机制之所以具有限制与约束权力的功能，是由其内在的本质要求决定的，权力制约机制建设只有符合其内在的本质要求，其运行才能达到预期的目的，否则就是有名无实，徒劳无益的，权力制约的本质要求主要体现在：

　　1、权力制约主体活动的独立性。即制约主体依法独立行使制约权不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉，它包括组织机构依法设置的独立性，工作人员依法任命的独立性，制约活动依法进行的独立性。

　　2、权力制约对象活动的公开性。即依法在一定的范围内将国家机关的政治事务和施政活动公布于众，使之广泛置于人民的关注之下，这里主要包括两方面内容：

• 国家政务公开，即国家机关制定法律，设置机构，分配权力，安排人事等事务和程序向人民公开；
• 国家人格公开，即那些接受人民委托行使国家权力的公职人员的施政活动向人民公开。

　　3、权力制约关系的对等性。即对权力的赋予对应对等。如果仅仅赋予掌权者一定的权力，而不相应地赋予制约者一定的权力，权力关系就会失衡，权力制约就无从进行。制约关系对等性的另一个含义，就是对制约者的制约。即无论是政治团体，专职机构，还是公民个人对掌权者的监督制约，都必须在宪法和法律所赋予的权力与权利，所规定的形式和程序范围内进行。

　　4、权力制约手段的强制性。即制约主体的制约活动具有权与法的强制力量作保证，权力总是作为一种强制力量发挥着作用，权力制约如果离开了同样的强制，就会变得软弱无力。只有以相应的强制力量为手段，才能迫使制约对象无论愿意与否都能接受制约主体的约束，才能保证制约主体不论制约对象愿意与否都能正常行使其职权。

　　5、权力制约机构的协调性。即各类制约主体各尽其职、各负其责，密切配合，协调一致，从而形成制约系统的良性循环。在整个制约系统中，党纪、政纪、国法三个组成部分内部各有各自的制约对象、制约内容和制约方式，但只有相互配合，相互协调，才有利于整个制约系统发挥整体效能实现整体目标。

　　领导权力制约的基本功能是对权力正常运行的肯定和保护，是对权力偏离轨道的防范与矫正，是对权力的补充与完善。它具体表现为：

　　1、权力制约的导向功能。即引导权力始终按照人民的意志运行，建立健全有效的权力制约机制，使选举制和罢免制得到普遍实施，可使掌权者充分体认到人民的力量与权威，从而引导其忠实地按照人民的意志办事，全心全意为人民服务。

　　2、权力制约的保障功能。即保证社会公仆忠实地为人民服务，权力制约实现了人民意志的制度化与程序化，并将其注入到权力运行机制之中，因而较好地确保权力的合理运行。

　　3、权力制约的防范功能。即预防和阻止滥用权力的行为发生发展，由于权力制约使权力与责任相结合，能够使掌权者在主观上明确，在客观上承担行使权力所产生的各种后果，促使掌权者以高度责任精神审慎地运用权力，由此达到有病治病，无病防病之效。

　　4、权力制约的矫正功能。即对偏离正轨的权力行为予以及时的矫正和补救。权力制约有一套完善的监控机制，一旦失误发生，便能做出灵敏的反应，并按预定程序及时进行补救和调整。

　　5、权力制约的惩诫功能。即对滥用权力的行为及其责任者予以必要的制裁，权力制约与严明的政纪、党纪与法律相适应，相配合，以达到惩前毖后，治病救人之目的。

　　6、权力制约的调整功能。即使权力所有者与权力行使者之间的矛盾得到及时调解，作为联系权力行使者与权力所有者及其内部不同利益群体的枢纽，权力制约对二者之间矛盾和利益关系的协调和解决起着必不可少的作用。

　　权力制约的基本功能表明，要确保掌权者的行为以人民的价值取向为取向，合理界定国家各项权力的行使界限和运行轨道，使各项决策和管理更加科学合理，就必须建立健全有效的权力制约机制，由此获得最佳的经济效益和社会效益。

　　1、权力制约机制：以权力制约权力

　　以权力制约权力这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。

　　以权力制约权力这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，不过在两种社会中的分权程度和保障目的有所不同。西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上，并且强调最高权力的分立与相互制衡。我国的以权力制约权力的制度建立在社会主义民主的基础之上的，它的目的是保证人民赋予的权力不被滥用，保护人民群众的利益不受侵害；同时这一制度的原则是分工制约，而不是西方国家的分权制衡。

　　2、道德制约机制：以道德制约权力

　　以道德制约权力这一机制的涵义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。

　　与“以权力制约权力”的机制相比，以道德制约权力的机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前。而前者侧重于事后的阻止或惩罚，以使已经出现的问题得到解决。这两种制约机制哪一种更被看重，在一定程度上受到某种人性观的影响。现实中这两种机制往往是并存的。

　　3、权利制约机制：以权利制约权力

　　此种制约机制是民主社会所独有的一项治国战略。它的主要涵义是，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。它包含着两重意思：

　　1）承认公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。这样，公民的权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约作用。

　　2）一些公民权利不仅具有这种消极的制约作用，而且具有一种积极的制约作用，也就是说，当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，这些权利可以保证公民做出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。

　　以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。以权利制约权力所要建立的是被统治者对于统治者的监督。这是一种体现民主性质、与公民的民主地位相称的监督与制约。舆论监督是以权利制约权力这一机制的重要组成部分，它是一种民主性质的监督。

　　民主社会中，以权力制约权力、以道德制约权力和以权利制约权力这三种机制是可以相互并存、相辅相成的。

　　4、权力制约的制度建设

　　在制度建设中，我们要注意使三种制约机制相互配合和相互支持，因为对于有效制约权力的目的而言，这些机制是相辅相成，共同作用的。权力的相互制约机制无法最终解决一个监督监督者的问题。保证权力的相互制约机制正常运行，避免“集体腐败”和“官官相护”现象出现的一种有力措施，就是健全以权利制约权力的机制，使公共利益的主体——广大公民承担起监督监督者的责任。

　　而同时，要发挥权利对权力的制约作用，又离不开公共权力的恰当配置和有效的相互制约。道德与法纪教育可以培养官员的自律意识，有助于他们行使好手中的权力。但是这种机制也离不开其他机制的配合。它的教育内容应当有利于人民的根本利益，它的效果不仅需要来自权力的相互制约机制的强制力的支持，而且需要来自公民的舆论的评判。另外，就是在每一种机制的内部也要注意相互配合的问题。