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職權行政立法

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什麼是職權行政立法

  職權行政立法是指行政機關依據憲法和組織法賦予的立法權,併在憲法和法律規定的職權範圍內製定規範性文件的活動。國務院根據憲法和法律制定行政法規,國務院各部門、地方人民政府制定規章,都屬於職權行政立法的範疇。

職權行政立法的產生與發展[1]

一、職權行政立法產生與發展概況

  1949年新中國成立時,尚未制定憲法,在當時並未像1982年憲法那樣明確規定政務院可以制定行政法規。因此,雖然政務院在這一時期頒佈不少決議和命令,事實上起到了立法的作用,但嚴格講,政務院不具有憲法規定的行政立法權。既然作為最高行政機關的政務院在當時都沒有行政立法權,就更不用說政務院的部門和地方政府了。

  1954年,新中國制定了第一部《憲法》。《憲法》第22條明確規定:“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。”既然當時全國人大是唯一的立法機關,連全國人大常委會都沒有立法權,可見國務院在當時更無立法權可言。雖然《憲法》規定國務院根據憲法、法律、法令,可以規定行政措施,發佈決議和命令,但都不能稱為“行政立法”。

  1975年《憲法》和1978年《憲法》對於立法許可權的規定,都沒有突破1954年《憲法》,因此,國務院這時候仍然不享有行政立法權。

  第一次賦予行政機關以行政立法權的是1982年《憲法》。《憲法》第89條明確規定國務院有權根據憲法和法律規定行政措施,制定行政法規,發佈決定和命令。與1954年《憲法》相比,不同之處就是增加了“制定行政法規”這一內容,說明國務院制定行政法規有了明確的憲法依據。

  不僅如此,1982年《憲法》第90條規定國務院各部委有權根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,發佈命令、指示和規章,明確賦予國務院部委規章制定權。但1982年《憲法》並未規定國務院直屬機構有行政立法權,也沒有賦予地方政府行政立法權。不過,1982年修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》時,賦予省級政府和較大的市的政府制定規章的權力

  2000年制定的《立法法》規定國務院有權制定行政法規,國務院部門及直屬機構有權制定部門規章,省級人民政府和較大的市的人民政府有權制定地方政府規章。與以前相比,《立法法》在行政立法的規定上有三項突破:

  一是憲法只規定國務院部委可以制定規章,並未規定中國人民銀行和審計署制定規章的權力,立法法對此作了明確規定;

  二是憲法沒有規定國務院直屬機構可以制定規章,立法法增加了這一規定;

  三是組織法沒有規定經濟特區人民政府可以制定規章,而立法法明確規定較大的市的人民政府可以制定規章,其中較大的市除了省會市和國務院批准的較大的市以外,根據立法法的規定,還包括經濟特區

二、職權行政立法產生與發展的特點

  (1)立法主體的範圍越來越廣,級別越來越低。根據1982年《憲法》的規定,享有行政立法權的主體只有國務院及國務院部委。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予省級政府和較大的市的政府行政立法權。可見行政立法主體的範圍大大拓寬,級別也越來越低。

  (2)由中央行政立法到地方行政立法。1982年《憲法>)只賦予中央行政機關即國務院和國務院部委行政立法權,地方行政機關並未取得行政立法權。《地方各級人民代表大會和地方各國人民政府組織法》制定後,地方政府取得了行政立法權。

  (3)立法程式逐漸得到規範。1982年《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖賦予行政機關立法權,但並未對行政立法的程式作出規定,因此在一定時期內,對行政法規和規章的制定沒有程式方面的要求和約束。1987年,國務院發佈《行政法規制定程式暫行條例》,對行政法規的制定程式作出了一定的規定,但沒有規定部門規章和地方規章的制定程式。1990年,國務院發佈《法規、規章備案規定》,對行政法規、部門規章和地方規章的備案程式作出了規定。此後,有些地方政府也制定了有關規範性文件的備案規定,但這時候很少有地方政府對制定規章的程式作出規定。

  因此,在2001年國務院發佈《規章制定程式條例》以前,規章的制定程式基本上都沒有得到規範。2001年,國務院發佈了《行政法規制定程式條例》、《規章制定程式條例》以及《法規規章備案條例》,各地也陸續制定了這方面的規定,使行政法規和規章在制定程式方面逐漸走向規範化

職權行政立法的特點[2]

  (1)職權立法是行政機關依設立時的固有職權實施的行政立法行為,此項職權與行政機關對相關事項的行政管理權是同時產生、同時存在的,並可以經常、反覆行使。

  (2)職權立法不得超出行政機關管轄的事項。例如農業部只能就農業問題行使管轄權,其職權立法的範圍也只能涉及農業問題。但是,並不是所有涉及農業的問題都可以由農業部立法。行政立法首先要遵守有關的法規標準。

  (3)職權立法是自主性的行政立法,即行政機關可以在職權範圍內就法律沒有規定的事項進行立法,不再需要單項法律的授權

職權行政立法與授權行政立法的區別和聯繫

職權行政立法與授權行政立法的區別[3]

  (1)職權行政立法的權力來自於憲法和有關組織法所規定職權。這種行政立法的立法權可經常反覆的適用;授權立法的權力來自於憲法或有關組織法以外的法律、法規或者全國人大及其常委會的決定,被授權的行政機關的立法權一般情況下是一次性適用。

  (2)職權行政立法是在憲法和有關組織法所規定的職權範圍內的立法,受其職權制約;授權立法則是在法律、法規或者決定的範圍內立法,受其授權的法律、法規或者決定的制約。

  (3)授權行政立法所制定的具有法律效力的規範性文件一般需報授權機關批准或備案,另外授權立法還受到授權法律、法規或者決定規定的期限的限制。

職權行政立法與授權行政立法的聯繫

  職權立法是行政機關貫徹執行憲法、法律或法規,並實施行政管理的一種基本形式。由於行政管理事項的複雜性、多變性和具體性,行政機關通過制定行政法規和規章,對各種具體行政法律體系進行及時調整是完全必要的。因此,職權立法必然成為行政機關經常性的立法活動。授權立法也是行政立法的一種重要類型,但是,從授權主體來說,授權立法總是在其“職權立法”的基礎上進行的,是由於某種情況需要時才採用的一種例外的立法方式,只是調整本層次立法的一種方式或手段。

  從被授權方來看,代替上層次立法主體制定應當由上位法設立的規範,也不可能是其主要的立法職責。因此,授權立法不可能成為行政立法的主要類型。從行政立法的實際來看,行政法規和規章也大多屬於職權立法類型。

相關條目

參考文獻

  1. 應松華主編.當代中國行政法 (上捲).中國方正出版社,2005年01月第1版.
  2. 黃傑.行政訴訟實用大全.河北人民出版社,1995年04月第1版.
  3. 張健民等編著.農村依法行政基本知識.中國法制出版社,2002年11月第1版.
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