韋伯的官僚組織理論

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　　被稱為“組織理論之父”的韋伯與泰勒、法約爾是西方古典管理理論的三位先驅。馬克斯·韋伯（ Max Weber，1864－1920）生於德國，曾擔任過教授、政府顧問、編輯，對社會學、宗教學、經濟學與政治學都有相當的造詣。韋伯的主要著作有《新教倫理與資本主義精神》、《一般經濟史》、《社會和經濟組織的理論》等，其中官僚組織模式（Bureaucratic Model）的理論（即行政組織理論），對後世產生了最為深遠的影響。有人甚至將他與杜克海姆、馬克思奉為社會學的三位“現世神明”。韋伯行政組織理論產生的歷史背景，正是德國企業從小規模世襲管理，到大規模專業管理轉變的關鍵時期，瞭解韋伯的思想更具有重要的現實意義。

　　韋伯認為，任何組織都必須以某種形式的權力作為基礎，沒有某種形式的權力，任何組織都不能達到自己的目標。人類社會存在三種為社會所接受的權力：

• 傳統權力（Traditional Authority）：傳統慣例或世襲得來；

• 超凡權力（Charisma Authority）：來源於別人的崇拜與追隨；

• 法定權力（Legal Authority）：理性——法律規定的權力。

　　對於傳統權力，韋伯認為：人們對其服從是因為領袖人物占據著傳統所支持的權力地位，同時，領袖人物也受著傳統的制約。但是，人們對傳統權力的服從並不是以與個人無關的秩序為依據，而是在習慣義務領域內的個人忠誠。領導人的作用似乎只為了維護傳統，因而效率較低，不宜作為行政組織體系的基礎。而超凡權力的合法性，完全依靠對於領袖人物的信仰，他必須以不斷的奇跡和英雄之舉贏得追隨者，超凡權力過於帶有感情色彩並且是非理性的，不是依據規章制度，而是依據神秘的啟示。所以，超凡的權力形式也不宜作為行政組織體系的基礎。

　　韋伯認為，只有法定權力才能作為行政組織體系的基礎，其最根本的特征在於它提供了慎重的公正。原因在於：

　　(1)管理的連續性使管理活動必須有秩序的進行。

　　(2)以“能”為本的擇人方式提供了理性基礎。

　　(3)領導者的權力並非無限，應受到約束。

　　有了適合於行政組織體系的權力基礎，韋伯勾畫出理想的官僚組織模式（Bureaucratic Ideal Type），具有下列特征：

　　1、組織中的人員應有固定和正式的職責並依法行使職權。組織是根據合法程式制定的，應有其明確目標，並靠著這一套完整的法規制度，組織與規範成員的行為，以期有效地追求與達到組織的目標。

　　2、組織的結構是一層層控制的體系。在組織內，按照地位的高低規定成員間命令與服從的關係。

　　3、人與工作的關係。成員間的關係只有對事的關係而無對人的關係。

　　4、成員的選用與保障。每一職位根據其資格限制（資歷或學歷），按自由契約原則，經公開考試合格予以使用，務求人盡其才。

　　5、專業分工與技術訓練。對成員進行合理分工並明確每人的工作範圍及權責，然後通過技術培訓來提高工作效率。

　　6、成員的工資及升遷。按職位支付薪金，並建立獎懲與升遷制度，使成員安心工作，培養其事業心。

　　韋伯認為，凡具有上述6項特征的組織，可使組織表現出高度的理性化，其成員的工作行為也能達到預期的效果，組織目標也能順利的達成。韋伯對理想的官僚組織模式的描繪，為行政組織指明瞭一條制度化的組織準則，這是他在管理思想上的最大貢獻。

　　韋伯的官僚組織理論使威爾遜與古德諾的公共行政學設想得以“落地”，傳統公共行政的認知圖式也得以確立。在公共行政學的視域之下，韋伯的官僚組織理論提出了一個理想的政府組織模型，也為傳統公共行政學鋪設了基本的研究議程。根據這些議程，歐文·休斯把傳統公共行政的原理歸納為：

　　(1)政府以等級制、官僚制的原則組織；
　　(2)政府通過官僚組織結構提供服務；
　　(3)政治與行政的分離；
　　(4)公共行政需要職業官僚。

　　韋伯的官僚組織理論自誕生至今，對整個西方社會乃至全世界的影響非常深刻。20世紀40年代以前，韋伯的影響還主要在歐洲，但自從《經濟與社會》被譯成英文之後，他的理論在全世界得到了廣泛的傳播。經過二戰以後，人們發現，無論是政府組織，還是企業組織，絕大多數都同韋伯提出的官僚組織相符。可以說，韋伯影響了西方世界管理模式和管理思想的歷史進展。中國如今致力於建設完善的公司治理結構，就是一種典型的官僚制(科層制)。

　　影響越大的理論，越容易產生來自各方的質疑。一種世界性的理論，必須經受反覆的批判和錘煉。從20世紀60年代起，對韋伯的批判幾乎不絕於耳。但令人驚奇的是，種種批判甚至是言辭激烈的聲討，迄今似乎還沒有撼動韋伯理論的根基。

　　隨著官僚組織的迅猛發展，西方管理學界、社會學界甚至政治學界，都有學者對韋伯進行反思和批評。官僚組織在實際運行中表現出的種種問題，使人們把責難的目光不約而同地投向韋伯。在許多人眼裡，官僚組織已經成了機構膨脹、效率低下、管理僵化、精英集權、否定民主的代名詞。對韋伯批判最為激烈的組織理論家沃尼·本尼斯甚至斷言：“從60年代開始算起的50年裡,人們將目睹並親自加入官僚制的送葬隊伍”。但是，時至今日，本尼斯為官僚組織預言的大限已到，官僚組織尚未看到生命終結的跡象。相反，也有不少人發出了“官僚制過時了嗎”的反批判。在一定程度上，這種批判反而彰顯出韋伯的大師地位。不過，批判中不少很有份量的成果，雖然沒有打破韋伯範式，卻使我們能夠越來越清楚地看到韋伯的局限和漏洞。韋伯並未終結歷史，他的大師地位是里程碑性質的，管理理論的大道，在韋伯之後依然會向前延伸，甚至更為寬廣。

　　韋伯身後，對官僚組織理論的反思基本表現在以下三個方面：

　　1.對理性與非理性關係的反思

　　官僚制的理性主義在某種程度上是對人性的異化，人的個性與感情因素，在官僚組織中被完全排斥，人變成了龐大官僚機器上的齒輪和螺絲釘。韋伯自身對這種理性機器的發展前景也持悲觀態度。組織行為學和管理心理學的發展，在一定程度上彌補了這一點。從梅奧的霍桑實驗開始，研究組織中人的感情和情緒成為管理學中的熱點，不少人致力於管理中人的主體性探討，“人本原理”的提出和發展，在許多方面對韋伯做了補充和修正。這些理論反思和創新中，以諾貝爾獎得主西蒙的“有限理性”理論最具有突破性。在韋伯那裡，官僚組織體現的是完全理性。而西蒙在肯定理性的基礎上，提出了“有限理性”概念，使理性與非理性的平衡變成一種可靠的現實追求。這種“有限理性”思想，已經被越來越多的學者接受，甚至在經濟學中也引起了較大反響。再進一步，非理性的研究也日益成為學術熱點。這方面的研究，至今方興未艾。

　　2.對工具理性與價值理性、目的與手段關係的反思

　　理性官僚組織推崇價值中立，追求工具理性，強調形式合理與程式正義。依據官僚組織理論設計的組織，很容易演化成用工具理性排斥價值理性，具體表現為片面地追求程式與形式。本來，組織的規則、程式是實現組織目標與價值的手段，但是，形式合理性的追求，卻會使目的與手段倒置。當官僚組織為實現它的目標而不斷地完善工具手段時，手段日益成了管理的目的。在這種情況下，官僚組織會形成規章迷宮，繁文縟節，職業官僚只會根據僵硬的規章例行公事，辦事拖拉，效率低下，違背理性設計的初衷。這一問題，韋伯當時就有所警惕，但估計不足。20世紀70年代，莫姆森(Wolfgang J.Mommsen)指出：“資本主義的進一步發展不可避免地與效率更高的官僚制的興起相聯繫，與以更加形式理性化的方式組織社會各個層次的交往活動相聯繫。韋伯認識到，這個進程最終可能導致出現‘新的奴役鐵籠’。在這個鐵籠中，各種以價值為取向的社會行為會被威力巨大的官僚制結構所窒息，會被形式理性化的法律和制度編織的牢固網路所扼殺。個人沒有任何反抗的可能！”但是，這種反思所產生出來的改革思路和方法，多數繞了一個大圈又回到了官僚制。許多文章在指出官僚制演化產生的種種弊端後，所提出的方案與其說是要破除官僚制，不如說要恢復官僚制的本來面目，其實質還是立足於工具理性，提高效率。只有少數文章和專著，如阿吉裡斯的《個人和組織》、戈爾姆比斯基的《人、管理與道德》和《組織更新》，試圖以人的發展和價值理性來打破官僚組織範式。有的學者(如登哈特)認為，戈爾姆比斯基提出的“終極價值”和組織發展觀，有可能成為超越韋伯的起點。

　　3.對官僚制與民主制關係的反思

　　官僚制強調下級對上級的絕對服從，從上向下形成單向的命令鏈，即所謂的“官僚集權”體制，這與現代的民主化管理的趨勢相悖。現代民主倡導“對話”機制，反對“獨白”機制。而官僚組織運作，恰恰是“獨白”方式。它在一定程度上保證了統一指揮和行動一致，但不能實現上下之間的有效溝通，處在高層的領導不能有效地收集有關組織本身與環境變化的信息，也不能實現下級對上級的有效監督並防止權力的異化。在這一點上，法蘭克福學派的哈貝馬斯提出了“交往理性”，在打破官僚制“獨白”體制上獨闢蹊徑，從另一方面論證了組織的理性。哈貝馬斯強調，理性不一定就是命令與服從，通過交往協商從而達成協議才是真正的理性。這在一定程度上彌合了官僚組織與民主制度之間的斷裂帶。但是，交往理性在操作意義上的實現，還有待於進一步的研究。