地票

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　　地票是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標，通過在土地交易所交易，轉讓給有建設用地需求的對象。簡而言之，地票是一種“指標”，是農村建設用地通過復墾後形成的證券化的新增城市建設用地的指標? 。該指標的全稱是“建設用地掛鉤指標”，範圍特定為農村宅基地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地。^[1]

　　地票交易是城鄉建設用地增減掛鉤指標在土地交易所內以出讓方式進行的流轉。地票交易過程大致包括四個環節：

　　第一，土地復墾。作為農村集體建設用地所有權人的農村集體經濟組織以及作為農村建設用地使用權人的農民等主體向集體經濟組織提出復墾申請，由村民委員會審查後向鎮政府提出農村集體建設用地復墾項目申請，再經申報、核實、登記、批准及備案等手續，由國土管理部門確定土地整理機構，即復墾項目的承擔單位。

　　第二，下達指標。土地管理部門對復墾合格的農村建設用地變為耕地的情況予以審核，並下發置換指標，即地票。

　　第三，交易地票。此環節在農村土地交易所進行，交易所需要提前對地票申請方的資格條件進行嚴格審查，並將待交易的地票納入信息庫，及時向公眾公佈。地票的購買者通常是開發商，地票持有人在城市規劃區內選擇土地，通過“招、拍、掛”的方式進行公平競價，由政府將地票落地，最後價高者獲得城市建設用地使用權。

　　第四，使用地票。在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地，併在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，但要符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置。徵為國有土地後，通過“招、拍、掛”等法定程式，取得城市土地使用權。

　　依據現有的法律法規及政策，地票是一種授權性政策規定，具體表現形式為“建設用地掛鉤指標”，擁有該種指標的權利主體就有資格、有權利做某種行為。簡要地說，地票就是一種資格，一種權利。當前，地票的權利主體呈現多樣化。

　　1.政府

　　在我國現有土地制度下，城鄉建設用地增減掛鉤政策的制定者和實施者是政府。政府利用其權力決定是否增加城鎮建設用地。具體實踐中，負責開展城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治情況的是國土資源部門。復墾是地票交易具體程式中的第一步。農村建設用地復墾為耕地的工作由區縣政府土地整理機構負責。他們負責本行政區域內年度土地開發整理復墾計劃的實施工作，承辦土地開發整理復墾項目的論證、申報、測繪、施工發包、質量監督和項目庫建設、檔案管理等工作 。農村建設用地復墾經土地管理部門嚴格驗收後，騰出的建設用地指標由市級土地行政主管部門向土地使用權人發給相應面積的地票。

　　地票的生產主體分散，並且信息不對稱，省級政府需成立中介機構作為各小額地票生產者統一的代理人，中介機構集合所有可交易的地票作為統一的供給方，努力實現地票生產者資產價值和資產貨幣收入的最大化。

　　2. 農村集體經濟組織

　　農村集體經濟組織是農村集體土地的所有者，享有地票的所有權，同時也是地票的生產者。遠離大城市且區位優勢不明顯的縣、鄉、鎮多年來累積了大量的農村建設用地，但缺乏相關的產業支持，內在的經濟激勵促使地票生產主體通過地票交易實現資產貨幣化。通過撤村並鎮建立中心村和中心鎮的方式將農村建設用地復墾後轉為農用地可最大化生產出可供交易的建設用地指標。

　　依據現有法律法規，農村集體經濟組織主要有三級分佈，分別為鄉鎮集體經濟組織、村農民集體經濟組織和村民小組。現實中，集體建設用地所有權主體界定不明確極易造成地票交易中利益分配不均。

　　3.農村建設用地土地使用權人

　　農村建設用地土地使用權人是指依法享有農村集體建設用地使用權的主體，法律對此類主體的限制較為嚴格，一般是本集體經濟組織及其所屬成員。該主體享有進行非農業生產建設依法使用集體所有的土地的權利，其作為集體建沒用地的用益物權人，也享有地票的相關權利。

　　4.地票持有人

　　政府對復墾後的土地進行驗收並核發城鄉建設用地掛鉤指標給農村集體經濟組織，指標在上市交易後轉讓給其他市場主體，這個主體就是地票持有人。地票持有人是在土地交易所購買地票的主體。根據《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》的規定“一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事權利能力的自然人，均可在農村土地交易所公開競購指標”。因此，地票持有人可以是任何民事權利主體。

　　按照土地使用權公開的招、拍、掛制度，持有地票並非是進入土地交易的資格證明，也並不能享有交易條件相同情況下的優先權。但是地票持有人享有地票在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費的權利。地票是可以轉讓的權利，地票持有人可以用地票抵押融資。

　　地票的實質是城鄉建設用地增減掛鉤指標，是一種抽象性權利，該種權利具體表現為何成為理論界爭議的焦點，也為地票權利主體所密切關註。從實踐來看，地票的權利內容呈現多樣化，不同的權利主體對地票享有不同的權利。

　　地票生產者的權利和收益主要體現在，其有權轉讓地票並獲取相應的對價。對價的大小決定了他們的收益，但對價取決於地票轉讓後的價值實現機制。除繳納少量稅費外，地票交易收益絕大部分歸農民家庭所有。耕地、林地的承包經營權交易收益全部歸農民家庭所有。農村集體經濟組織獲得的土地收益主要用於農民社會保障和新農村建設等。

　　地票持有人在土地交易所購買到地票之後，並非當然獲得進入國有土地出讓市場的資格證明，亦非當然地擁有地票所記載的城鎮建設用地。按照目前我國的法律規定，城鎮建設用地的增加必須由國家下達計劃指標，將城鎮周邊非建設用地通過“徵用”、“平整”轉變為可以出讓開發的建設用地。《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》第二十七條規定，地票在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，這是地票價值的直接體現 。同時，地票持有人也不享有交易條件相同情況下的“優先權”。但是，地票持有人可以在拍得地票後在城市總體規劃範圍內有選擇性地尋找地塊，並向政府提出征地建議。政府按程式對該地塊進行徵用，並作為經營眭用地進行招、拍、掛。地票持有人和其他市場主體成為平等的競爭者。因為地票持有人已在前期對該土地做過市場分析、調研，因此對該市場更有信心，故在土地拍賣中更具有優勢。農村土地交易所為地票交易提供了公開的市場，在土地交易市場中地票是可以流轉的權利。地票持有人可以用地票抵押融資，並辦理地票的抵押登記，這將有效促進地票的流通和交易，不斷完善地票交易制度。