地票

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什么是地票

  地票是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标,通过在土地交易所交易,转让给有建设用地需求的对象。简而言之,地票是一种“指标”,是农村建设用地通过复垦后形成的证券化的新增城市建设用地的指标? 。该指标的全称是“建设用地挂钩指标”,范围特定为农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地。[1]

地票交易的环节[2]

  地票交易是城乡建设用地增减挂钩指标在土地交易所内以出让方式进行的流转。地票交易过程大致包括四个环节:

  第一,土地复垦。作为农村集体建设用地所有权人的农村集体经济组织以及作为农村建设用地使用权人的农民等主体向集体经济组织提出复垦申请,由村民委员会审查后向镇政府提出农村集体建设用地复垦项目申请,再经申报、核实、登记、批准及备案等手续,由国土管理部门确定土地整理机构,即复垦项目的承担单位。

  第二,下达指标。土地管理部门对复垦合格的农村建设用地变为耕地的情况予以审核,并下发置换指标,即地票。

  第三,交易地票。此环节在农村土地交易所进行,交易所需要提前对地票申请方的资格条件进行严格审查,并将待交易的地票纳入信息库,及时向公众公布。地票的购买者通常是开发商,地票持有人在城市规划区内选择土地,通过“招、拍、挂”的方式进行公平竞价,由政府将地票落地,最后价高者获得城市建设用地使用权。

  第四,使用地票。在城镇使用时,可以纳入新增建设用地计划,增加等量城镇建设用地,并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费,但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划,办理征收转用手续,完成对农民的补偿安置。征为国有土地后,通过“招、拍、挂”等法定程序,取得城市土地使用权。

地票的权利主体[1]

  依据现有的法律法规及政策,地票是一种授权性政策规定,具体表现形式为“建设用地挂钩指标”,拥有该种指标的权利主体就有资格、有权利做某种行为。简要地说,地票就是一种资格,一种权利。当前,地票的权利主体呈现多样化。

  1.政府

  在我国现有土地制度下,城乡建设用地增减挂钩政策的制定者和实施者是政府。政府利用其权力决定是否增加城镇建设用地。具体实践中,负责开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治情况的是国土资源部门。复垦是地票交易具体程序中的第一步。农村建设用地复垦为耕地的工作由区县政府土地整理机构负责。他们负责本行政区域内年度土地开发整理复垦计划的实施工作,承办土地开发整理复垦项目的论证、申报、测绘、施工发包、质量监督和项目库建设、档案管理等工作 。农村建设用地复垦经土地管理部门严格验收后,腾出的建设用地指标由市级土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的地票。

  地票的生产主体分散,并且信息不对称,省级政府需成立中介机构作为各小额地票生产者统一的代理人,中介机构集合所有可交易的地票作为统一的供给方,努力实现地票生产者资产价值和资产货币收入的最大化。

  2. 农村集体经济组织

  农村集体经济组织是农村集体土地的所有者,享有地票的所有权,同时也是地票的生产者。远离大城市且区位优势不明显的县、乡、镇多年来累积了大量的农村建设用地,但缺乏相关的产业支持,内在的经济激励促使地票生产主体通过地票交易实现资产货币化。通过撤村并镇建立中心村和中心镇的方式将农村建设用地复垦后转为农用地可最大化生产出可供交易的建设用地指标。

  依据现有法律法规,农村集体经济组织主要有三级分布,分别为乡镇集体经济组织、村农民集体经济组织和村民小组。现实中,集体建设用地所有权主体界定不明确极易造成地票交易中利益分配不均。

  3.农村建设用地土地使用权人

  农村建设用地土地使用权人是指依法享有农村集体建设用地使用权的主体,法律对此类主体的限制较为严格,一般是本集体经济组织及其所属成员。该主体享有进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利,其作为集体建没用地的用益物权人,也享有地票的相关权利。

  4.地票持有人

  政府对复垦后的土地进行验收并核发城乡建设用地挂钩指标给农村集体经济组织,指标在上市交易后转让给其他市场主体,这个主体就是地票持有人。地票持有人是在土地交易所购买地票的主体。根据《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的规定“一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事权利能力的自然人,均可在农村土地交易所公开竞购指标”。因此,地票持有人可以是任何民事权利主体。

  按照土地使用权公开的招、拍、挂制度,持有地票并非是进入土地交易的资格证明,也并不能享有交易条件相同情况下的优先权。但是地票持有人享有地票在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的权利。地票是可以转让的权利,地票持有人可以用地票抵押融资。

地票的权利内容[1]

  地票的实质是城乡建设用地增减挂钩指标,是一种抽象性权利,该种权利具体表现为何成为理论界争议的焦点,也为地票权利主体所密切关注。从实践来看,地票的权利内容呈现多样化,不同的权利主体对地票享有不同的权利。

  地票生产者的权利和收益主要体现在,其有权转让地票并获取相应的对价。对价的大小决定了他们的收益,但对价取决于地票转让后的价值实现机制。除缴纳少量税费外,地票交易收益绝大部分归农民家庭所有。耕地、林地承包经营权交易收益全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益主要用于农民社会保障和新农村建设等。

  地票持有人在土地交易所购买到地票之后,并非当然获得进入国有土地出让市场的资格证明,亦非当然地拥有地票所记载的城镇建设用地。按照目前我国的法律规定,城镇建设用地的增加必须由国家下达计划指标,将城镇周边非建设用地通过“征用”、“平整”转变为可以出让开发的建设用地。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》第二十七条规定,地票在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费,这是地票价值的直接体现 。同时,地票持有人也不享有交易条件相同情况下的“优先权”。但是,地票持有人可以在拍得地票后在城市总体规划范围内有选择性地寻找地块,并向政府提出征地建议。政府按程序对该地块进行征用,并作为经营眭用地进行招、拍、挂。地票持有人和其他市场主体成为平等的竞争者。因为地票持有人已在前期对该土地做过市场分析、调研,因此对该市场更有信心,故在土地拍卖中更具有优势。农村土地交易所为地票交易提供了公开的市场,在土地交易市场中地票是可以流转的权利。地票持有人可以用地票抵押融资,并办理地票的抵押登记,这将有效促进地票的流通和交易,不断完善地票交易制度。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 尤墁,刘保喜.浅议地票的法律性质(A).信阳农业高等专科学校学报.2012,22(3):26~28
  2. 闫海,盂娜.我国地票交易法律制度探析(D).辽宁:辽宁大学.2012
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