反洗錢行政調查

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　　所謂反洗錢行政調查，即反洗錢行政主體為了進一步補充信息和收集資料，依照法定職權和程式對可疑交易的有關情況進行調查核實的行政管理行為。它同時具備程式法和實體法上的意義，為行政主體判斷可疑交易信息做出事實上的準備，即通過對行政調查所獲得的資料進行分析處理，可以幫助行政主體確認可疑線索是否涉嫌洗錢行為，為實現“大額和可疑交易信息一有價值的可疑交易線索一涉嫌洗錢等違法犯罪的金融情報”的轉化並予移送提供了相應的證據支持(見圖1)。

　　(1)反洗錢行政調查的主體只能是人民銀行、工商、稅務、海關等行政主體。

　　(2)反洗錢行政調查是反洗錢行政執法機關的職權行為，具有強制性特點。

　　(3)反洗錢行政調查只能在法律法規規定的職權範圍內進行。

　　(4)反洗錢行政調查的目的是收集、補充有關可疑交易信息和資料。

　　(5)反洗錢行政調查行為具有程式性，由相關步驟、順序及方式所構成。

　　(6)反洗錢行政調查一般間接影響調查對象的權益。

　　(1)2003年9月銀監分設後，中國人民銀行的“三定方案”明確規定：“原由公安部承擔的組織協調國家反洗錢工作的職責轉由中國人民銀行承擔”，併在中國人民銀行主要職責中明確“組織協調國家反洗錢工作，指導、部署金融業反洗錢工作，承擔反洗錢的資金監測職責(2)2003年底，新修訂的《中國人民銀行法》第一章第四條第十款規定： 中國人民銀行履行“指導部署金融業反洗錢工作，負責反洗錢的資金監測”的職責；第五章第三十二條第九款規定，中國人民銀行有權對金融機構、其他單位和個人“執行有關反洗錢規定的行為”進行檢查監督。因此，中國人民反洗錢行政調查權具有明確的法律和行政依據。

　　1.現場調查

　　兩點一線式。也可以稱為“點對點”的核查方式，是指反洗錢工作人員直接深入與調查對象有關的單位(以下簡稱調查客體)對可疑線索進行的實地核查。這種方式中間環節最少，核查效率最高；知曉人員範圍最小，安全保密性最強。這些特點要求調查客體不但要熟知反洗錢法律法規，懂得“點對點” 核查可疑線索對陝速打擊洗錢行為和維護金融穩定的重要意義，而且要無條件配合反洗錢工作人員進行核查。這種核查方式對實施環境要求較高，適合反洗錢工作開展成效顯著時採用。在實施過程中應適當關註安全問題。

　　先直後橫式。是指反冼錢工作人員先到所屬分支機構闡明情況，利用分支機構在當地影響，由分支機構派人引領，深入調查客體對可疑線索進行的實地核查。由於通過分支機構，增加了中間環節，需要一定時間，效率比兩點一線式要低；知曉的人員範圍相對較大，安全保密性較強，有先易後難的特點。

　　但如果分支機構在當地有一定的影響力，這種方式實施起來難度不大，且具有較強操作性，適合反洗錢工作開展的初期採用。

　　先橫後直式。是指反洗錢工作人員先到調查客體的上級機構闡明情況，由該機構派人引領深入其所屬分支機構對可疑線索進行的實地核查。這種方式的效率和安全保密性與先直後橫式相當，有先難後易的特點。由於先到調查客體的上級機構溝通，需要自身具有很強的影響力，在反洗錢工作開展取得一定成效時期，可運用此方式進行核查。

　　橫直交替式。即先直後橫式與先橫後直式交替運用對可疑線索進行的現場核查。有些可疑線索涉及地點較多，涉及領域較廣，又各地實施現場核查的環境不一，可視不同情況採取橫直交替式核查。這種方式適合對較複雜可疑線索的核查，但由於中間環節較多，知曉的人員較廣，實施時要靈活，註意核查效率並做好安全保密工作。

　　雙管齊下式。即同時運用先直後橫式和先橫後直式對可疑線索進行的現場核查。這種方式錶面上看力度最大，實際上效率最低，實施起來比較混亂且易產生矛盾，安全保密性也最差。調查時不宜採用。

　　2.非現場調查

　　先直後橫式。是指調查主體通過信函或內部網路等途徑將調查內容先傳給所屬分支機構，再由分支機構傳給調查客體，要求其對可疑線索進行核查並按時逐級反饋的過程。

　　先橫後直式。是指調查主體通過信函或內部網路等途徑將調查內容先傳給調查客體的上級機構，再由上級機構傳給調查客體，由調查客體對可疑線索進行核查並按時逐級反饋的過程。

　　直線式。是指調查主體通過信函或內部網路等途徑將調查內容直接傳給調查客體，由調查客體對可疑線索進行核查並按時直接反饋給調查主體的過程。

　　3. 現場與非現場調查對比

　　1.效率分析在現場調查過程中，反冼錢工作人員往往藉助現代交通工具直接深入現場，充分運用各種影印設備進行核查，利用現代通訊技術交流溝通，進入現場快，核查時間短，效率較高。非現場檢查的效率取決於核查內容的郵寄方式及網路安全技術的應用，如果互聯網或區域網的安全技術有保證，通過網路進行非現場核查的效率也是很高的。

　　2.安全保密性分析現場調查需與有關單位溝通，調閱有關資料進行核對，有時需要面見有關人員瞭解情況，核查時容易引人關註，知曉人員範圍相對較大，需特別註意安全保密工作。非現場調查通過郵寄或網路完成，知曉人員相對較少，安全保密性好。

　　3.成本分析由於現場調查離不開現代交通、通訊工具，離不開現代影印、電子設備，又涉及食宿接待等問題，往往所需費用相對較大，實旌成本較高。非現場檢查中，如果互聯網安全保密有保障，成本最低；自建區域網絡進行核查，成本需要計算。

　　4.反饋分析現場調查情況的反饋是由調查主體中反洗錢工作人員來完成的，他們相對熟悉核查程式，瞭解核查任務，撰寫的反饋情況往往更全面，分析也更透徹。

　　非現場調查的情況反饋是由調查客體完成的，撰寫的反饋情況往往深度不夠。

　　5.實施環境分析在一般情況下，只要能確保全全保密，就可以實施現場調查；非現場調查除需要安全保密條件外，還應具備先進的郵政傳遞系統，成熟的網路及其安全技術支持等，對實施環境要求較高。

　　(一)當前調查工作整體情況。

　　1、基本情況。從2003年3月“一個規定，兩個辦法”實施至今，廣東省共組織了反洗錢行政調查239宗，涵蓋企業和個人4554人次，核查賬戶4816個，涉及交易筆數62432筆、交易金額485103萬元人民幣和624673萬美元，經行政調查後移送公安部門涉嫌洗錢金融情報1宗(詳見表1)。

　　2、具體特點。一是“單線比聯合多”，即反洗錢行政調查以人民銀行和外匯局為主，相關部門聯合調查尚未啟動。二是“間接比直接多”，即反洗錢行政調查主要採取間接行政調查方式，依靠金融機構的配合進行調查取證。三是“調查比移交多”，即反洗錢行政調查雖然已有起步，但整體效果不理想。經行政調查後符合公安部門移送條件的涉嫌洗錢犯罪金融情報不多，能達到立案標準的更加寥寥無幾。四是“外幣比本幣多”，即外匯局發出的行政調查函多於人民銀行，外匯資金可疑核查比人民幣次數多、金額大。五是“個人比企業多”，即反洗錢行政調查的對象個人比企業多，且涉及的個人賬戶數量亦超過企業賬戶。

　　(二)實際操作流程。

　　1、調查的啟動條件。據調查，目前人民銀行主要針對下列情形之一啟動行政調查程式進行核查：(1)人民銀行(外匯局)對反洗錢上報信息進行篩選、甄別和分析後認為需要核查的；(2)反洗錢現場檢查工作中發現有異常可疑線索，需進一步核查的；(3)同一系統其他行(局)提請協查的；(4)上級行(局)要求協查的；(5)司法機關、行政執法機關和監管機關提請協查的；(6)被舉報洗錢嫌疑但又未達立案標準的；(7)其他需要調查取證的情形。

　　2、調查的實施程式。目前，反洗錢行政調查無論採用直接行政調查還是間接行政調查的方式，有關程式大致相同。具體步驟：(1)事先函發通知相關銀行，明確告知所需提供的資料、核查內容和要求等事項；(2)實施調查行為。如要求銀行提供交易記錄及原始憑證、直接詢問報告員(信息員)、調查可疑客戶工商稅務登記等相關情況；(3)對反饋資料分析處理，以判斷可疑資金是否涉嫌洗錢。對上級行(局)提供線索要求核查的以及本行(局)在核查工作中發現線索並查明有涉嫌違法犯罪行為的，於核查結束後將核查情況報上級行(局)； 其它途徑移交核查線索的，將協查結果反饋移交方； 發現涉嫌洗錢犯罪行為或其他違法犯罪行為的，按規定移交相關部門查處。

　　3、調查的對象範圍。目前，反洗錢行政調查主要針對可疑交易客戶及其主要交易對手，人民銀行(外匯局)往往通過核查銀行的留存資料來補充取證，包括補充調查該客戶的基本情況、資金收付及交易金額、補充核實與該賬戶相關主要交易對手情況等。商業銀行一般不納入調查對象的範圍，但下列行為例外：(1)商業銀行自營業務資金交易行為存在異常特征；(2)商業銀行對客戶可疑交易信息故意隱瞞不報；(3)商業銀行違反規定為可疑交易提供便利條件；(4)商業銀行將行政調查信息泄露給可疑客戶或他人；(5)其他行為。

　　1、反洗錢行政調查職能法律規定不夠清晰。

　　一是基層行調查缺乏法律依據。由於人民銀行分支機構在地方行使該職能仍缺乏法律依據，致使組織協調反洗錢工作在地方遇到不少阻滯，跨部門的協調機制難以啟動，制約反洗錢行政調查工作的正常開展。

　　二是法律法規有待進一步細化。對人民銀行反洗錢行政調查的職權範圍缺乏法律明文上的配套安排，調查企業和個人的涉嫌洗錢行為尚缺乏配套法規的支持。同時，人民銀行作為國家反洗錢的牽頭組織和協調單位和行政主管機關，對反洗錢行政調查職責也缺乏統一規範的操作指引。

　　2、對配合協查的權利和義務法律規定較為籠統。

　　一是“責不清”。目前，對商業銀行協查的義務沒有作出具體規定，也沒有明確商業銀行不履行義務應承擔的法律責任，對商業銀行的行為約束力度不夠。

　　二是“權不明”。對於無關的調查要求，商業銀行應有權不予配合，對於程式和手續不合法的協查通知同樣有權拒絕執行。但實際情況是，商業銀行協查的權益未能得到法律上的明文保護和應有的尊重。

　　3、調查範圍的局限性。

　　一是報告主體範圍有限。目前，承擔報告可疑交易義務的主體僅限於銀行類金融機構，而非銀行類金融機構和其它實體尚未納入反洗錢監管範圍，導致銀行系統外的反洗錢監管缺乏充足的信息來源，調查活動難以涉及全部相關實體。

　　二是調查思路狹窄。一般來說，洗錢行為多在不同銀行和不同地區間快速轉移和轉換貨幣或價值。而目前的反洗錢行政調查僅局限於同一個報告行內發生的可疑交易信息，跨行、跨地區的聯合調查沒有啟動，行政調查效果受到限制。

　　三是監測各自為政。目前，本外幣信息人為分開報送，同樣不利於可疑線索的追蹤和核查，資源無法有效整合，行政調查作用受到很大的限制。尤其是目前跨境洗錢犯罪日益猖獗，由於本外幣實施的行政調查各自為政，面對跨境洗錢的威脅，雖然也採取了一些行動和措施，但收效甚微。

　　四是技術手段單一，信息共用程度低。目前，調查的主要手段仍是查閱和分析銀行留存資料，存在“信息面窄、成本高、協查效果不明顯”的困難。對弄清可疑客戶的真實背景、財產狀況等缺乏有效手段和途徑，難以深入瞭解資金轉移背後的真實意圖。同時，人民銀行尚未能與其他政府部門建立金融情報信息網路，實現信息資源共用；新技術和新設備的開發和應用明顯滯後，遠遠不能滿足反洗錢行政調查的現實需要。

　　4、反洗錢行政調查保密性和時效性差。

　　反洗錢行政調查從啟動到終結歷經的中間環節過多、線路過長，既不利於涉密信息的安全，也不利於及時發現問題。啟動後主要採取了核查(協查)通知的形式逐層下發(具體流程見圖2、圖3)，這種“廣而告之”的文件傳遞方式不僅人為增加調查成本，而且容易貽誤時機，還有可能造成泄密，讓不法分子有可乘之機，有悖於反洗錢行政調查的保密和效率原則。

　　5、行政調查反饋信息的分析判斷尺度難把握。

　　由於缺乏多方面的信息來源，單靠反洗錢工作人員分析甄別反饋的情報信息，很難判定哪些情況需要重點關註並上報，哪些情況屬於涉嫌洗錢犯罪或其他違法行為需要直接移送公安等執法部門，哪些情況屬於違反現金管理規定或銀行結算管理規定需移交相關部門查處。

　　目前，我國反洗錢工作尚處起步階段，難免存在一定的制度缺陷，這也是我國反洗錢機制發展完善過程中難以避免的現實問題。為構建反洗錢的長效機制，反洗錢行政調查制度的設計和完善是必不可少的重要內容與環節。

　　(一)反洗錢行政調查的制度設計。

　　反洗錢行政調查的制度設計須遵循以下原則：

　　l、依法行政原則。從內容上講，依法行政原則指行政主體履行反洗錢行政調查職能，必須有法律授權，並依據法律、法規和規章的規定進行，包括行政調查主體合法、調查手段合法、行政調查程式合法、行政調查的目的合法等。行政主體進行反洗錢行政調查活動，不得與法律規範相抵觸。

　　2、職權匹配原則。職權匹配原則指反洗錢行政主體調查收集信息資料的活動都應與職權行為相關，行政主體可主動進行調查，並且對使用何種調查方法有自由裁量權。行政主體調查範圍應是與個案有關的可疑賬戶資金收什隋況、賬戶真實受益人、代理人以及主要交易對手情況。

　　3、正當程式原則。正當程式原則指行政主體在反洗錢行政調查時必須遵守有關程式性規則的規定。正當的程式有助於行政主體對可疑交易情報作出正確的識別和判斷，反之，如果程式上存在瑕疵，就會從根本上動搖行政行為的合法性和合理性基礎。

　　4、註重效率原則。效率是從程式經濟性的角度對反洗錢行政調查提出的價值目標，期望用最少的行政資源投入獲取最大的執法效益。針對洗錢資金流動性強、不易被覺察的特點，為能及時發現和控制洗錢犯罪，行政主體應儘可能採取直接簡便的調查程式，爭取在最短的時間內收集到證明事實真相的第一手材料。

　　5、嚴格保密原則。保密原則指參與反洗錢行政調查的人員均不得將調查涉及的潛在洗錢活動信息向可疑客戶或他人泄露，也不得向任何單位或個人透露客戶被詢問、核查和調查的信息，未經批准不得對外披露有關調查資料。

　　(二)“控制與救濟”措施設計。

　　1、救濟制度前提— —調查不當。從性質和特征來看，反洗錢行政主體對其行使行政調查職責具有自由裁量權，它有可能對調查對象或第三方帶來影響。主要有：(1)反洗錢行政調查主體上的瑕疵。如行政主體不恰當啟動行政調查； 或者調查權被不恰當的轉移。(2)反洗錢行政調查內容和手段上的瑕疵。如缺乏證據或事實不清；調查手段的使用上超出了合理性比例，影響到調查對象或第三方的合法權益。(3)反洗錢行政調查程式上的瑕疵。如未表明身份、未說明調查理由等。

　　由於反洗錢行政調查的啟動常基於主觀判斷，因此有必要在行政調查啟動之初就對調查手段、內容、範圍等加以規範，嚴格有關程式的規定，從而儘量避免調查方面的瑕疵。

　　2、救濟措施。當反洗錢行政主體在行使調查職權過程中，如行為不當給調查對象或第三方的合法權益造成侵害時，調查對象或第三方可以提起行政救濟：(1)當行政主體應該調查而未進行調查時，如果行政決定尚未作出，可以向行政主體要求進行調查，行政主體拒絕時再向法院提起履行之訴；如果行政決定已經作出，可就此提出行政覆議或行政訴訟。(2)當不應進行調查而行政主體卻實施了調查行為，從而侵害調查對象或第三方的合法權益時，可以就此提出行政覆議或行政訴訟並要求停止。(3)當行政調查僅存在程式上的瑕疵時，如任意增刪調查的步驟等，由於程式瑕疵本身並不侵害調查對象或第三方的實體權益，一般不能向法院提起訴訟。如果法定的強制調查程式被違反，有可能使行政決定據以作出的事實失去可靠性基礎時，可提起訴訟。另外，如果行政調查行為對調查對象或第三方造成損害，可向行政機關提出行政賠償或向法院提起損害賠償之訴。只有反洗錢行政調查的整個過程中都有了充分的救濟作保障，才能在保證行政效率的基礎上，規範和完善反洗錢行政調查行為。

　　(三)完善調查制度的建議

　　l、在法律層面明確賦予人民銀行反洗錢行政調查職能，保障行政調查人員的職權。建議在《反洗錢法》中賦予人民銀行履行反洗錢行政調查的職責，明確人民銀行行使反洗錢行政調查的職權範圍。規定人民銀行不僅有權查詢、核實可疑賬戶的交易情況，還應有權對可疑交易主體實施現場調查和取證。同時，對行政調查人員的法律保護也要規定清楚，確保調查人員的人身安全不受非法侵害。

　　2、制定統一的反洗錢行政調查法規，明確反洗錢行政調查必要的法律規則。目前，關於反洗錢行政調查的規定多數散見於一些部門規章中，很大程度上存在較籠統、片面的情況，使之缺乏指導性和可操作性，在客觀上造成了行政調查隨意性強、程式不規範的情況。

　　因此，亟需制定一部統一的反洗錢行政調查法規，從行政調查的主體、行政調查的對象、行政調查的程式、行政調查的方式、行政調查的範圍、行政調查的救濟、法律責任等方面作出明確規定，為行政調查活動提供法律依據。

　　3、聯合公安部門成立反洗錢行政調查特別行動小組。充分發揮人民銀行信息資源優勢以及公安部門技術偵查手段優勢，建立聯合行動小組，加強雙方的合作。應建立情報共用機制，為聯手調查和打擊洗錢犯罪提供必要的基礎條件。還應建立科技信息交流機制，利用先進的科學技術手段對情況、材料、數據、案例等進行收集和統計分析，從而提高行政執法的效率。

　　4、撥備反洗錢行政調查專項經費，加大反洗錢資源投入。專項經費主要用於以下方面： 行政調查有關費用支出； 設備更新和技術改造； 為行政調查人員購買人身保險；對舉報和協查有功的人員給予適當的物質獎勵。其中，通過對舉報人和協查人員激勵的制度安排，可以促進商業銀行和社會公眾與行政機關的合作，有助於進一步調動各方面協助調查的積極性。

　　5、簡化反洗錢行政調查流程，降低“泄露秘密”的風險。儘量減少行政調查環節，以更好地對信息保密，從長遠看，反洗錢行政調查宜按屬地管轄的原則來進行，即人民銀行總行負責組織全國性的反洗錢行政調查，或者協調跨省際的行政調查行動； 人民銀行各分支行負責啟動對轄區內的可疑交易行政調查活動。既能發揮各地人民銀行的主觀能動性，又有效地減輕總行核查的壓力。中國反洗錢監測分析中心應滿足有關地方行政執法主體查詢的需要提取大額交易信息數據，以解決目前行政調查被動的局面。

　　6、合理配置商業銀行協查的權利和義務，確保反洗錢行政調查的順利實施。要作出一定的制度安排來保障商業銀行的權益，避免因反洗錢行政調查可能帶來的負面影響，消除商業銀行報送可疑交易和協助調查的顧慮。要特別註意商業銀行報告可疑交易信息的事實不得對外泄露。另一方面，對商業銀行協查義務的規定同樣重要。商業銀行在協查中敷衍了事或者不配合不協助的，應承擔相應的法律責任。應將執行協查和配合調查的情況，作為其依法合規經營的重要內容。