準市政債券

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　　準市政債券是指那些由和地方政府有密切關係的企業發行，所募資金用於城市基礎設施建設的債券。名義上雖是企業債券，但發行單位是政府直屬企業(實際上相當於政府部門)，政府也提供了事實上的隱性擔保，具有相當程度的市政收益債券性質，屬於“準市政債券”。這一融資方式在一些城市已經得到了運用。^[1]

　　這一融資方式在一些省市已經得到了運用。以上海為例，上海市在1992年先行一步進行了“準市政債券”的嘗試。1992年7月22日，經上海市人民政府授權，成立了上海市城市建設投資開發總公司(簡稱“上海城投”)其基本性質為專門從事城市建設資金籌措、使用、管理的專業投資控股公司。通過設立隸屬企業作為發債主體，申請發行用於城市基礎設施建設的債券，其發行的債券屬於“準市政債券”的範疇。截至2008年9月，上海城投共發行17期債券，累計發行總額188億元。

　　1、根據建設項目發行的“準市政債券”——公司債券型

　　公司債券型準市政債券是指那些由和地方政府有密切關係的企業發行、所募資金用於城市或地方基礎設施建設等用途的債券。從資金用途上判斷，這些債券與一般的企業債券有明顯的不同，實質上是市政債券。由於其償付資金主要來源於投資項目產生的收益，因此類似於美國市政債券中的收益債券。不過，此類債券的發行方是同地方政府有緊密聯繫的企業，這些債券是以企業債券的形式審批併發行的，所以在形式上是合法的，從而規避了《預演算法》的制約。當然，有些地方政府發行的債券未經過企業債券的審批程式，因此只是違規發行的地方債券。

　　例如，典型的公司型準市政債券有：1999年2月，上海市城市建設投資開發總公司發行5億元浦東建設債券，籌集資金用於上海地鐵二號線一期工程；1999年4月，濟南市自來水公司發行1.5億元供水建設債券，為城市供水調蓄水庫工程籌資；1999年7月，長沙市環線建設開發有限公司發行1.8億元債券，籌資目的是長沙市二環線工程的建設。

　　目前來看，公司型準市政債券基本按照企業債券的流程進行操作、具有明顯的政府行為特征、信用級別較高。它為緩解市政建設資金短缺的局面，發揮了積極的作用，其主要弊端在於缺乏規範性。

　　2、以信托為工具的“準市政債券”——資金信托型

　　所謂以資金信托為工具的“準市政債券”，其實就是地方政府便採取了變通的辦法，由信托公司幫地方市政項目融資。2002年7月，愛建信托推出“上海外環隧道項目資金信托”後，同地方政府發行市政債券異曲同工的“愛建模式”，便成為集合資金信托中特殊的一類。其後地方財政紛紛利用信托業籌集資金，彌補公用事業、基礎設施建設投資資金的不足。在這些項目中，除信托資金的使用者為地方政府的相關單位外，信托資金在安全性和收益方面也獲得地方政府支持，甚至有地方政府為項目擔保的現象。

　　例如，金新信托的出租汽車運營權信托、北京CBD開發信托、上海磁懸浮交通投資信托、長春生態環保投資信托、長春基礎設施項目投資信托都有地方財政的支持。在2003年7月的鞍山信托模式中，鞍山市人大常委會甚至批准了市政府關於提請批准利用鞍山信托籌集城市基礎設施建設資金並將還款資金納入同期年度財政預算的議案，實際從法律上保障了政府對該信托擔保的承諾。

　　在目前地方政府缺乏融資渠道的前提下，信托不失為一個重要的金融工具。但相關政策風險仍不容忽視。由於《中華人民共和國擔保法》規定政府不能提供擔保，因此這類模式也存在一定隱患。

　　從這些城市的實踐可以看出，“準市政債券”呈現出如下主要特征。

　　1、完全按照企業債券的流程操作。儘管準市政債券募集資金的投向是那些投資額大、回報期長、帶有公益性特征的市政項目，與一般的企業債券差異很大，但從債券的設計、審批到發行、流通與清償，其模式和企業債券是一樣的。

　　2、具有明顯的政府行為特征。地方政府一方面在債券發行計划上給予發債企業極大傾斜，另一方面為發債主體提供諸如隱性擔保、開發許可和稅收優惠等各種政策。一旦出現兌付問題，地方政府有強烈的責任代為清償。因此，準市政債券的發行並不是純粹的企業行為，它帶有很強的政府行為。

　　3、信用級別高，籌資成本較低。以地方政府信用作為最終保障的準市政債券在信用級別方面具有相當優勢，再加上大型國有企業和國有商業銀行提供的直接融資擔保，所以信用級別比較高，使得準市政債券的融資成本低於一般的企業債券。

　　從以上的分析可以看到，一方面中國地方政府需要大量的基礎設施建設資金，而另一方面市政債券的發行存在法律保障。因此可以預計，隨著資產證券化的發展，市政債券藉助資產支持證券的形式出現，滿足市政基礎設施建設融資需求，將成為近期我國資產證券化發展的一個主要趨勢。

　　準市政債券同一般意義上的市政債券不同，主要區別在於前者不是直接由地方政府或其授權機構發行，而是通過設立隸屬於政府的企業作為融資平臺進行債券融資。但是，它又區別於真正意義上的企業債，因為準市政債券的發債方主要承擔地方政府的相關職能並享受相應的優惠政策，很少基於“利潤最大化”原則進行自主經營、自負盈虧。“準”恰好說明瞭它處於市政債券和企業債之間的灰色地帶。

　　總的來說，我國準市政債與美國市政債券存在明顯差異。國外市政債券是由地方政府直接發行的，而國內準市政債完全按照企業債券的發行模式。國外市政債券以政府一般稅收作為償債的保證，而國內地方政府對準市政債券存在隱性的財政收入支持，但他們之間的法律關係不是很清晰。兩者都具有明顯的政府行為特征，信用級別高，籌資成本較低。我國準市政債券本質上有點類似於美國一般責任債券和收入債券的混合體。