公共役權

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　　公共役權是指為了公益事業、公產利益或公眾便利（以下簡稱公共利益）而使私的不動產所有權人或使用權人容忍某種不利益或負擔，因而是公益事業、國家或公眾取得一種要求相關不動產所有權人或使用權人承受某種負擔的權利。公共役權調整國家和不特定公眾與不動產權利人之間的權利義務關係。筆者認為，公共役權的上位概念為役權，包括私人役權和公共役權。

　　1、為了公益事業而存在的公共役權。例如私人不動產上的通行權、電報、電話、電力供應線路的架設權，引水、排水、煤氣管道的安置權。在我國由於城市的發展，市政設施亟需完善，因而在我國城市中存在大規模的公共事業建設，比如自來水、天然氣等工程，往往需要在私人享有土地使用權和建築物所有權的住宅下通過。在司法實踐中已經明確地提出了房地產人因供役而遭受財產損失，是否能因公共役權是一種調整公共利益和個人利益的法律手段，它要求犧牲某些個人利益促成公共利益的實現而無權向有關部門或公益部門請求賠償的問題。

　　2、為了公產利益而存在的公共役權。比如為了國有道路、高速公路或鐵路的建設和改良，可以指定保留的土地，在保留土地禁止進行建築。在我國以鐵路留用土地最具代表性，鐵路留用土地可以出租、耕種，進行農業利用，但是禁止修建永久性和臨時性建築物。鐵路用地屬於受國家特別保護的國有土地[7]。在我國古代法典中也有類似規定，如對於在臨近公產如街巷道路的地方也禁止侵占街巷道路起蓋房屋及為園圃和向街道穿牆傾倒穢污之物，《大明律?工律?河防?侵占街道》規定：“侵占街巷道路起蓋房屋及為園圃違者，杖六十，各令，複舊。其穿牆而出穢污之物與街巷者，笞四十。出水者勿論。”

　　在我國現行法中，較為典型的公共役權，包括：（1）電力法中規定的公共役權，任何單位和個人不得在依法劃定的電力設施保護區內修建可能危及電力設施安全的建築物、構築物，不得種植可能危及電力設施安全的植物，不得堆放可能危及電力設施安全的物品；（2）公路法中規定的公共役權，在大中型公路，隧道上方和洞中外100米範圍內，不得挖砂、採石、取土、倒棄廢物，不得進行爆破作業及其他危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動。

　　3、為了公眾便利而存在的公共役權。這裡所說的公眾便利是指在不特定的人群對私人不動產享有的有限使用，主要是通行、穿越的權利，少數情況下會涉及對於私人不動產上的水體的使用。在俄羅斯私有化立法中也出現了公共役權的範疇，最初為自然資源立法，後來為城市規劃立法，最後為土地立法所採用。在現實中所有的“公共役權”，包括“公共土地役權”（俄土地法典第23條第2、3款）、“公共水役權”（俄水法典第43和44條）、“公共森林役權”(俄森林法典第21條)和“公共城市規劃役權”（俄城市規劃法典第64條），…沒有具體的權利人而是授予無限制的（不特定的）人在某方面利用上述客體的可能性。同樣在其他外國法中所有權人也有忍受任何人通過屬於他的森林，有限地利用屬於他的水庫等等義務。

　　公共役權所具有的最重要的特征有兩個：

　　1、公共役權須是存在於私人不動產上，不管是以私人擁有所有權或是使用權。尤其是在為了公眾利益而存在的公共役權的情形，存在於私人不動產上的特征，使得它與共用公產，也就是供公眾直接使用的公產區別開來。也就是說即使是私人的不動產負擔了公共使用的役權也不成為國有財產，仍然屬於私人產業。對於存在國有不動產上的公共使用負擔，不是公共役權，它的性質是共用公產的一般使用，所謂的一般使用是指無需特別批准，任何人都可以按照公產的高權性目的規定（命名）使用該公產的公共權利。如在俄民法典第206條第1款對於公共土地的規定：“公民有權自由地、無須任何准許地在國家所有或自治地方所有的並且不禁止公眾通過的土地上，併在法律和其他法律文件以及該土地所有人許可的限度內使用這些土地上的自然客體”和蒙古民法典第101條“土地之公用”的規定：“公民有權不經任何人同意進入公用的國有土地，並有權在法律所允許的範圍內使用此等土地中的自然物”，就屬於公共用國有財產的使用，而不是設立在私人不動產上的以公益事業、公產利益或公眾便利為目的的公共役權。澳門地區法律（第6/86/M號）《水域公產》第二章“行政役權與公益限制”第10條“對公眾海床及邊線的私有部分之役權”規定：所有的公眾海床或邊線的私有部分，倘屬可通航或可浮載的水域，通過水域、捕魚、通航或浮載的總利益是受公用役權管制”，明確宣示了公用役權管制是針對多有的公眾海床及邊線的私有部分。

　　2、公共役權的設立須是為了公共利益，這個公共利益包括為了公益事業、公產利益、公眾便利。其所具有的公共性使得它與私人地役所具有的私益性區別開來。因此，對於私人地役來說，法律不多加干涉，設立的方式主要是通過民法的方式來設立，按傳統民法的規定，能引起地役權發生的法律事實主要有法律行為、繼承及取得時效。法律行為主要是指地役權契約和地役權讓與行為。而公共役權的設立，主要是由法律直接規定、法院判決設定或者行政機關設定。義大利民法典中的“強制地役權”在很大程度上就具有公共役權的性質，尤其是對建築物和土地的強制供水、強制通行、強制送電和電纜的強制通行。強制地役權主要是通過法律規定、判決設定和行政機關設立三種方式設定。法國的判例認為行政主體可以和鄰地不動產所有人簽訂協議，規定為了公產利益鄰地不動產所有者負擔某些義務。這些協議可以採取民法合同形式，或者行政合同形式。