公共役权

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　公共役权是指为了公益事业、公产利益或公众便利（以下简称公共利益）而使私的不动产所有权人或使用权人容忍某种不利益或负担，因而是公益事业、国家或公众取得一种要求相关不动产所有权人或使用权人承受某种负担的权利。公共役权调整国家和不特定公众与不动产权利人之间的权利义务关系。笔者认为，公共役权的上位概念为役权，包括私人役权和公共役权。

　　1、为了公益事业而存在的公共役权。例如私人不动产上的通行权、电报、电话、电力供应线路的架设权，引水、排水、煤气管道的安置权。在我国由于城市的发展，市政设施亟需完善，因而在我国城市中存在大规模的公共事业建设，比如自来水、天然气等工程，往往需要在私人享有土地使用权和建筑物所有权的住宅下通过。在司法实践中已经明确地提出了房地产人因供役而遭受财产损失，是否能因公共役权是一种调整公共利益和个人利益的法律手段，它要求牺牲某些个人利益促成公共利益的实现而无权向有关部门或公益部门请求赔偿的问题。

　　2、为了公产利益而存在的公共役权。比如为了国有道路、高速公路或铁路的建设和改良，可以指定保留的土地，在保留土地禁止进行建筑。在我国以铁路留用土地最具代表性，铁路留用土地可以出租、耕种，进行农业利用，但是禁止修建永久性和临时性建筑物。铁路用地属于受国家特别保护的国有土地[7]。在我国古代法典中也有类似规定，如对于在临近公产如街巷道路的地方也禁止侵占街巷道路起盖房屋及为园圃和向街道穿墙倾倒秽污之物，《大明律?工律?河防?侵占街道》规定：“侵占街巷道路起盖房屋及为园圃违者，杖六十，各令，复旧。其穿墙而出秽污之物与街巷者，笞四十。出水者勿论。”

　　在我国现行法中，较为典型的公共役权，包括：（1）电力法中规定的公共役权，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植可能危及电力设施安全的植物，不得堆放可能危及电力设施安全的物品；（2）公路法中规定的公共役权，在大中型公路，隧道上方和洞中外100米范围内，不得挖砂、采石、取土、倒弃废物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。

　　3、为了公众便利而存在的公共役权。这里所说的公众便利是指在不特定的人群对私人不动产享有的有限使用，主要是通行、穿越的权利，少数情况下会涉及对于私人不动产上的水体的使用。在俄罗斯私有化立法中也出现了公共役权的范畴，最初为自然资源立法，后来为城市规划立法，最后为土地立法所采用。在现实中所有的“公共役权”，包括“公共土地役权”（俄土地法典第23条第2、3款）、“公共水役权”（俄水法典第43和44条）、“公共森林役权”(俄森林法典第21条)和“公共城市规划役权”（俄城市规划法典第64条），…没有具体的权利人而是授予无限制的（不特定的）人在某方面利用上述客体的可能性。同样在其他外国法中所有权人也有忍受任何人通过属于他的森林，有限地利用属于他的水库等等义务。

　　公共役权所具有的最重要的特征有两个：

　　1、公共役权须是存在于私人不动产上，不管是以私人拥有所有权或是使用权。尤其是在为了公众利益而存在的公共役权的情形，存在于私人不动产上的特征，使得它与共用公产，也就是供公众直接使用的公产区别开来。也就是说即使是私人的不动产负担了公共使用的役权也不成为国有财产，仍然属于私人产业。对于存在国有不动产上的公共使用负担，不是公共役权，它的性质是共用公产的一般使用，所谓的一般使用是指无需特别批准，任何人都可以按照公产的高权性目的规定（命名）使用该公产的公共权利。如在俄民法典第206条第1款对于公共土地的规定：“公民有权自由地、无须任何准许地在国家所有或自治地方所有的并且不禁止公众通过的土地上，并在法律和其他法律文件以及该土地所有人许可的限度内使用这些土地上的自然客体”和蒙古民法典第101条“土地之公用”的规定：“公民有权不经任何人同意进入公用的国有土地，并有权在法律所允许的范围内使用此等土地中的自然物”，就属于公共用国有财产的使用，而不是设立在私人不动产上的以公益事业、公产利益或公众便利为目的的公共役权。澳门地区法律（第6/86/M号）《水域公产》第二章“行政役权与公益限制”第10条“对公众海床及边线的私有部分之役权”规定：所有的公众海床或边线的私有部分，倘属可通航或可浮载的水域，通过水域、捕鱼、通航或浮载的总利益是受公用役权管制”，明确宣示了公用役权管制是针对多有的公众海床及边线的私有部分。

　　2、公共役权的设立须是为了公共利益，这个公共利益包括为了公益事业、公产利益、公众便利。其所具有的公共性使得它与私人地役所具有的私益性区别开来。因此，对于私人地役来说，法律不多加干涉，设立的方式主要是通过民法的方式来设立，按传统民法的规定，能引起地役权发生的法律事实主要有法律行为、继承及取得时效。法律行为主要是指地役权契约和地役权让与行为。而公共役权的设立，主要是由法律直接规定、法院判决设定或者行政机关设定。意大利民法典中的“强制地役权”在很大程度上就具有公共役权的性质，尤其是对建筑物和土地的强制供水、强制通行、强制送电和电缆的强制通行。强制地役权主要是通过法律规定、判决设定和行政机关设立三种方式设定。法国的判例认为行政主体可以和邻地不动产所有人签订协议，规定为了公产利益邻地不动产所有者负担某些义务。这些协议可以采取民法合同形式，或者行政合同形式。