财政投资法

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　　财政投资法是调整财政投资关系的法律规范的总称。它是有关主体进行财政投资活动的行为准则，是顺利进行财政投资的法律保障。财政投资法的调整对象是财政投资关系，它是国家在对财政投资主体直接投资进行调控、监督过程中发生的各种社会关系。

　　在活动内容上，财政投资属于财政支出范畴。从动态的社会再生产角度考察，投资性支出与消费性支出构成整个财政支出活动，而作为财政投资法调整对象的财政投资活动对经济社会的发展，意义更加直接和重大，它是扩大再生产、推动经济增长的基础因素。从经济性质角度考察，财政支出分为购买性支出与转移性支出，前者由财政投资法和政府采购法调整，后者由财政转移支付法调整，而政府采购法又主要是财政投资法有效实施的配套法律。所以，财政支出法主要是由财政投资法与财政转移支付法两大部门组成。由于财政投资在性质上是市场性再分配活动，转移支付在性质上是非市场性再分配活动。因此，在法的价值上，财政投资法偏重于效率，对配置资源和经济增长意义更加直接；财政转移支付法偏重于公平，对保障稳定和社会公平的实现更有助益。

　　财政投资法对于发挥财政投资的职能作用，实现政府职能，促进经济社会全面、持续、协调发展具有重要意义。通过财政投资法制建设，可以明确政府的投资职责和投资范围，规范财政投资行为，加强和改善国家对财政投资的调控和监督，保护财政投资关系各方主体的权益，使财政投资活动在法制化的轨道上健康发展。

1．主体的特定性

　　财政投资主体的特定性有两方面含义：一是从资金投入的角度分析，政府是财政投资的主体，包括中央政府、地方政府，以中央政府为主要投资主体，它们运用其筹集的财政性资金投资于基础性项目和公益性项目，这是财政投资与非政府性的企业、个人投资在主体上的主要区别，并由此而引发它们之间的其他众多差别。二是从投资调控的角度分析，财政投资的调控主体是中央政府或由其授权的调控部门，行使国家对财政投资活动的组织、调控、管理和监督职能。

2．目标的宏观性和公共性

　　政府运用其手中掌握的强大财力直接投资于基础设施、基础产业、公共工程，其着眼点是实现资源的最佳配置，协调宏观与微观的经济利益，追求经济社会的长远的、综合的宏观经济效益，有别于非政府投资主要考虑获取微观的直接经济利益。财政投资在范围的确定上恪守公共性原则，其投资领域必须是为全社会共同享用的公共性、外溢性、基础性领域，包括基础设施、基础产业、高新技术产业等。此外，由于基础性项目往往是本行业的骨干项目，是为整个社会生产过程提供“共同生产条件”，构成国良经济赖以运行的物质基础，因此，财政投资的方向和结构必然对全社会的投资具有示范性和引导性，可以凝聚和融通其他各种投资。

3．方法的综合性

　　财政投资的范围广、周期长，涉及众多对象，既有物质形态的转化，又有价值形态的运动，既有生产性投资，又有非生产性投资，因此，财政投资法必须运用计划和市场等多种调整手段进行综合性调节。例如，财政资金的筹集要运用税收、债务等各种财政收入手段；资金的投入和运营要运用国有资产管理、财务信贷管理方法；投资项目的决策要运用计划和产业政策方法；投资项目的建设要运用基本建设、建设合同方法；财政投资的监督要运用财政监督、审计监督、权力机关监督等方法，所以，对财政投资活动的法律规制必然是经济、行政、民事等多种法律调整方法的综合运用。

4．行为的规范性

　　在财政投资活动中，财政投资调控行为及其相关的投资行为是否规范与合理，是投资取得效益的关键。财政投资项目一般都是事关全社会公共利益、为社会各界广泛关注的公共项目，为了保障公众利益，建设廉洁、高效政府，提高政府投资项目的效益，财政投资行为不仅要符合市场经济规律，兼顾社会效益和经济效益的统一，而且要严格依法办事，建立和健全各项管理制度，使各种科学有效的经济和行政手段都依法得到实行和强化。例如，要建立严格的立项审批制度、政府采购制度、项目评审制度、项目管理制度，防止乱上项目、挤占挪用投资、浪费和贪污项目资金、“三边”工程(边勘探、边设计、边施工)等。

(一)为政府职能服务原则

　　财政投资属于财政分配范畴，是通过财政投资职能的运用来为实现政府的经济和社会职能服务。首先，它应促进经济和社会全面发展。制定和实施财政投资战略的着眼点要放在关系全局的基础设施、支柱产业和公益性项目上，对投资效益的评价应着重于投资的社会综合效益、宏观效益和长期效益，正确处理好经济发展投资与社会发展投资、基础设施投资与直接生产投资、经营性项目投资与非经营性项目投资等关系。其次，它应有利于对市场经济进行调控。随着投资主体的多元化，企业的投资日益重要，但是企业投资往往以追求利润最大化和短期效益为目标，其结果可能会破坏市场经济秩序，导致产业结构畸形、投资布局失衡、生态环境破坏和资源浪费。所以，必须在发挥企业投资作用的同时，积极运用财政投资的导向、协调和纠正功能，加大对经济发展的“瓶颈”产业、基础薄弱部门和落后地区的投资，促进市场经济的良性发展。

(二)投资规模适度原则

　　财政投资规模是指一定时期内用于财政投资的资金数量，包括年度投资规模和在建投资规模。财政投资规模是否适度，是影响社会经济稳定、影响政府职能实现的重要因素。财政投资的规模与增长速度必须与我国国力相适应，要考虑我国实行的社会主义市场经济体制和经济处于发展阶段的基本国情。投资规模过小，不利于为社会经济发展提供必要的物质技术基础，会导致生产萎缩，影响政府宏观调控能力的发挥；投资规模过大，超出财政承受能力，必然影响积累和消费的比例关系，导致建设项目不能如期完工，资金利用率下降，重点建设难以有效保证。因此，要根据国民收入、财政收人、积累资金等数量制约关系，按照量力而行和投资总供给与总需求基本平衡的要求，合理确定财政投资规模；既要根治投资膨胀，又要防止投资不足。

(三)优化投资结构、促进经济结构和区域经济合理均衡原则

　　财政投资结构是指一定时期财政投资总量中各部分的构成及其数量比例关系，包括财政投资来源结构、财政投资性质结构、财政投资部门结构和财政投资区域结构。投资结构的合理程度和优化水平，直接影响到社会生产结构和消费结构的合理化，关系投资规模的适度和投资效益的提高。我国优化投资结构，要坚持关键产业重点投资、基础部门超前发展和存量调整与增量调整配套等原则。而财政投资在部门和地区之间的布局是否合理，关系到国民经济能不能持续稳定增长，影响到地区之间经济的协调发展和民族关系、国防安全以及环境与生态平衡。要根据各部门、各地区的资源和市场条件、发展战略、区域分工、开发状况，合理安排财政投资的布局和结构，正确处理经济发达地区与经济欠发达地区的关系、地区之间经济分工协作与区内综合发展的关系，引导投资方向与社会经济发展的整体目标和长期目标相一致，防止盲目建设、重复建设，对经济薄弱环节和中西部地区实行投资倾斜政策，实现各经济部门和经济地区的协调发展。

(四)推行责任制、提高投资效益原则

　　财政投资数额大、时间长，事关经济社会发展的大局，必须讲究投资责任和投资效益。要在财政投资的决策、设计、施工、经营等全过程，明确相关主体的职责和义务，广泛推行各种形式的责任制，加强对投资主体的考核和监督，消除官僚主义和贪污腐败。财政投资要发挥作用，必须注重投资效益，不同性质和领域的投资项目对社会效益和经济效益的要求会有所侧重，但应当在适当兼顾的基础上提高其综合效益。要实行科学、民主决策，加强预算管理，大力推行项目“成本一效益”分析法，强化项目评估，严格政府采购制度。财政投资项目从论证决策、勘探设计、计划安排，到组织建设、竣工验收等环节，都要围绕工期短、投资省、见效快这个目标进行，财政投资的效益提高了，政府职能才能有效实现，整个社会资源也才能得到有效配套。

　　一是缺乏财政投资基本法。

　　我国至今尚没有制定一部有关财政投资的综合性基本法律，甚至连一部综合性的行政法规都没有，调整财政投资关系的法律规定分散在相关的部门法律法规中，导致财政投资法制系统性、科学性不强，法律的协调性不够。

　　二是立法层次不高。

　　我国有关财政投资活动的主要规定是由国家部委制定的规章，权威性不强，法律规范冲突难以避免。

　　三是存在立法空白。

　　有一些财政投资关系特别是有关投资权限、投资规模、投资范围等财政投资体制问题没有明确的法律规定，较多采用的是政策调整方式，法制化程度不高。

　　1.制定财政投资法。

　　2.完善财政投资体制法。

　　3.完善财政投资调控和监督法。

　　4.完善财政投资项目管理法。

　　5.完善财政投资责任法。

　　1.投资主体多元化。

　　2.融资渠道多样化。

　　3.加强落后地区开发和投资，促进地区经济均衡发展和经济结构优化。

　　4.按照市场机制的要求，建立财政投资项目运营模式。

　　5.具有先进的财政投资项目管理方式和完善的财政投资服务体系。

　　6.项目管理的制度化、规范化水平很高。