转移支付法

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　　转移支付法是指调整在财政转移支付的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，它是财政法的重要部门法。转移支付法与国家的财政体制、经济社会政策等联系至为密切，具有其特殊性，正因如此，尽管在对财政支出加以规制方面同预算法有一致的一面，但它仍可作为一个独立的、特殊的部门法存在，并且，它是连接财政法与社会保障法、经济法与社会法的纽带。

　　从上述转移支付法的概念可以看到，转移支付法的调整对象是在转移支付过程中所发生的社会关系，而依转移支付法的规定在转移支付主体之间发生的权利义务关系即为转移支付法律关系，这种法律关系是转移支付法着力加以保护的。

　　此外，还应对转移支付法中的各类法律主体作进一步的认识。一般说来，转移支付法的主体可分为两类，即发动转移支付的主体和接受转移支付的主体，前者是指中央政府和上级地方政府；后者是指下级地方政府、企业和居民。同时，还应看到，由于转移支付具有无偿性的特征，因而主体之间的权利义务是不对等的，更不是双务有偿的。一般说来，在法定条件存在的情况下，发动转移支付的主体主要负有无偿转移支付财政资金的义务，而接受转移支付的主体主要享有取得转移支付的财政资金的权利。可见，转移支付法同其他财政法的部门法一样，都具有较强的目的性．即保障公共欲望的满足和公共需要的实现，为实现财政的各项职能服务，而不是以盈利为目的。

　　财政支出的划分历来是各国各级政府之间财政关系中诸多问题的焦点，它反映的是各级政府间的权责关系。一般说来，依据经济效率的要求，应该由中央和地方各级政府根据居民的偏好，以尽可能低的资源耗费，分别提供不同层次的公共物品。事实上，由于各个地区的居民对一定的区域性公共物品的偏好程度和需求量各不相同，因此，地方政府是地方性公共物品的最佳提供者。

　　中央政府及地方政府提供公共物品，均需要相应的财力支持，但是，由于体制等诸多方面的原因，一个国家的各个地区的发展是不均衡的，其经济状况也都是不一样的，因而必然存在着“财政失衡”的问题。财政失衡包括两个方面，即纵向失衡和横向失衡。所谓纵向失衡，是指上下级政府问的财政收支状况的不平衡，例如，当一级政府存在财政赤字，而其他级次政府却存在财政盈余时，即为纵向失衡。所谓横向失衡，是指同级政府之间的财政收支状况的不平衡。例如，当较富足的省、市出现财政盈余，而较贫困的省、市出现财政赤字时，即为横向失衡。在存在财政纵向失衡的情况下，各级政府所能提供的公共物品是不同的，依据其所掌握的财力来配置资源的能力也是不同的；在存在财政横向失衡的情况下，各同级地方政府所能提供的公共物品的质与量也是不同的，从而使各区域的经济和社会发展水平亦存在差异。

　　一般认为，过度的财政失衡是有害的，它不仅是严重的经济问题，而且会引发严重的社会问题乃至政治问题，会严重地影响经济与社会的良性运行和协调发展，并进而影响到国家与社会的安全与安定，为此，必须通过财政转移支付制度来解决财政失衡问题，以使各级政府在自然资源禀赋、人口密度、历史文化、经济结构和经济发展程度存在诸多差异的情况下，能够依其级次提供相应的、差别不大的公共物品，即在公共物品的提供方面要大略实现“均等化”。

　　各国的实践表明，在经济发展不平衡、财政失衡现象普遍存在的情况下，必须建立转移支付制度；而建立转移支付制度，则必须走法制化道路，即必须制定相应的转移支付法。可见，转移支付法的产生是与经济发展的要求相适应的，有其深厚的经济基础。

　　由于经济体制转轨，财政体制改革滞缓，以及财政法制建设相对滞后，我国的转移支付制度相当不健全。我国没有关于财政收支划分的法律，对财政支出行为的法律规范还存在很多欠缺，不同级次政府在提供公共物品方面的财权、事权等尚缺少清晰的划分，再加上诸多的历史文化原因，我国的转移支付法的立法级次始终不高。尽管一些省份曾经在20世纪90年代国家实行分税制的财政体制改革以后，制定了一些转移支付方面的地方性法规，财政部也在后来制定和发布了《过渡期转移支付办法》，但在转移支付立法方面，却并未像政府采购立法那样迅速。这已经在相当大的程度上影响了转移支付的施行，而且也给转移支付法律制度的研究带来了一定的困难。

　　转移支付法律制度的构建，应当以一部《转移支付法》为基础和核心，再辅之以配套的制度。但是，由于我国至今仍然没有一部《转移支付法》，甚至都没有一部转移支付方面的行政法规或者重要的行政规章。

　　一般说来，转移支付法应主要包括以下基本内容：(1)立法宗旨；(2)法律的适用范围；(3)法律的基本原则；(4)转移支付的主体及其权利义务；(5)转移支付的形式、方式和条件；(6)转移支付数额的确定；(7)转移支付的监督管理；(8)违反法律规定应承担的法律责任。

　　在立法宗旨方面，转移支付法的宗旨同财政法乃至整个经济法的宗旨都是一致的，即通过各种形式的转移支付来满足不同层次的公共需要，以在整体上实现财政职能，保障效率与公平。保障社会公共利益和基本人权，进而促进经济与社会的良性运行和协调发展。

　　在适用范围方面，转移支付法同其他法律一样，均在法定的时空范围内对法定主体的相关行为适用。

　　在基本原则方面，转移支付法同财政法乃至整个经济法一样，也都要强调法定原则、适度原则和绩效原则。例如，转移支付法定原则，就要求转移支付的主体、转移支付权等都要法定，在转移支付过程中，要严格依照法定程序办事，不可逾越；又如，转移支付适度原则，就要求转移支付的规模、方向、级次等都要适度；而转移支付绩效原则，就要求转移支付应当有助于实现财政的均衡，应当有助于实现同级政府在基本公共物品提供上大体无差别。

　　转移支付的主体包括两类，即(1)发动转移支付的主体，包括中央政府和上级地方政府；(2)接受转移支付的主体，通常为下级地方政府，在广义上还包括企业和居民。上述两类主体，同样都是转移支付法的主体，即从广义上说，转移支付法的主体同转移支付的主体在分类上是一致的。此外，还应看到，如果不从转移支付的资金的给予与接受的角度加以区分，则转移支付的主体亦可从更高的层次概括为政府、企业和居民三类，这与经济学和经济法学上对主体的分类也是一致的。

　　上述各类主体所参加的转移支付法律关系是十分广泛的，由此使转移支付也呈现出多层次的格局。因为财政转移支付在广义上不仅包括中央财政对地方财政和上级地方财政对下级地方财政的转移支付，而且也包括各级财政对企业和居民的转移支付，如对国有企业的亏损补贴和对居民个人提供的社会保障支出、物价补贴等，均属于广义的转移支付法需要调整的领域。依据转移支付主体的不同，可以将转移支付分为以下三类，即政府间的转移支付，政府与企业间的转移支付以及政府与居民之间的转移支付。这种广义的分类，反映了转移支付的不同层次和范围，也体现了广义的转移支付法调整的领域。但从目前的情况来看，一般说来，人们更为关注政府间的转移支付，特别是上级政府对下级政府的转移支付。

　　转移支付法是与分税制的财政管理体制紧密相关的，在现代市场经济条件下，它主要具有以下重要作用：

　　(一)强化财政职能

　　财政具有分配收入、宏观调控和保障稳定的职能，转移支付作为一种重要的财政手段，对实现财政的上述职能具有重要作用。相应地，转移支付法在保障和强化财政职能方面，也具有重要的工具价值。事实上，依法进行转移支付，本身就是将财政收入在各级政府及相关主体之间进行再次分配。从中央财政的角度说，通过各种形式的转移支付，可以进一步优化经济结构、增强民族地区和落后地区的发展后劲，这本身就是在进行宏观调控，并且，对于经济和社会的稳定发展无疑也是有利的。此外，从地方财政的角度说，依法由上级财政进行转移支付，不仅可以使相对贫穷落后的地方直接受益，弥补其财政功能不全的缺陷，而且在全国区域经济发展趋于协调、产业结构和资源配置合理化的情况下，经济相对发达的地方也可从中获益。可见，转移支付法在强化财政职能方面，具有重要作用。

　　(二)解决财政失衡

　　各级政府均应依其职能提供相应的公共物品，同级政府所提供的公共物品在品质与人均占有量上应当是相似的，这有助于人民平等地享有基本人权。但由于诸多因素的影响，存在着财政的纵向失衡和横向失衡问题，客观上要求各级政府在初次分配的基础上，通过依法转移支付进行再分配，以增强那些不能有效地提供公共物品的地方政府的财力。有鉴于此，依据事实和法律规定，在依法应当进行财政转移支付时，相关级次的政府就必须发动转移支付，由此使转移支付法成为规范政府间财政分配关系、解决财政失衡问题的重要准则。

　　(三)维护国家安定

　　中央政府并非只是单方面地集中财力，它通常要以各种形式的转移支付来支持地方政府，作政府的坚强后盾。通过依法进行转移支付，既可在有关国家统一和安全等政治问题上保证中央政府的权威，又可为地方政府的有效行政提供必要的财力支持，避免因财力不足而带来的履行国家管理职能的困难。这样，既有利于维护国家的统一，也有利于保障社会的安定，因而更具有深刻的政治和社会意义。

　　(四)保障法律实施

　　转移支付法与财政法领域的其他法律密切相关，它在保障其他财政法律的实施方面亦具有重要作用。例如，依据预算法和税法规定，中央税必须足额上缴中央财政，地方政府不得随意减免、抵扣和截留，地方政府财力不足的部分，可依转移支付法的规定由上级政府予以适当补充，这样，就使得几类法律规定相衔接并互为补充，并且其基本精神都是一致的，从而使转移支付法为预算法和税法的实施提供了又一个层次的保障。又如，依据国债法的要求，地方政府不得自行对外发行债券，其财力不足的部分，亦需通过上级政府的转移支付等来加以弥补。可见，转移支付法也为国债法的实施提供了一层重要的保障。因此，转移支付法对于保障其他财政法律的有效实施具有重要作用。