政府理性

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　　政治理性是指政府作为一种社会利益共同体存在的理由或基础，即政府存在的合法性和合理性。

　　政府理性是一个关于政府内在精神的政治哲学概念，可以从三个方面进行解读。

　　首先，政府理性是一个公共行政伦理概念。政府是公共权力的载体，“政府应当完成哪些行为，又应当避免哪些行为”似乎已经不再是问题。相反，现实中政府经常会自觉不自觉地偏离其应然的轨道—为了个人的自由权利而追求至善生活、追求社会公平正义，而政府内在的基本精神又会使政府为自己的偏离行为承担责任，使政府行为朝公正、平等、人道的社会治理伦理原则方向发展。公共行政伦理学家的本务就是寻找政府行为的理由，回答政府存在的正当与非正当、政府行为的合理与不合理等问题，政府理性就是他们要找的答案。政府理性的伦理学意义就在于政府理性内含着向往至善、追求正义的客观精神。

　　其次，政府理性是一种合乎“善”的理性。理性是认识政府理性的基本前提，这里的理性是一个合乎“至善”原则、合乎正义和人道精神的概念。人类发展过程中的每一个行为都受理性（启蒙时代的自然法）的支配，使人类的行为总是朝着对社会抑或个人的发展有积极作用的方向发展，每一种行为都会导向善的追求。追求真、善、美是人类恒久的道德准则，深层的理性就是指导人们行为“为何、何以”导向善的客观精神，只有合乎个人自由发展、社会正义的实现，人的行为才能具有合目的性、合社会性。政府理性是一种集体的理性，它并不外在地表现于政府行为，而是内含于政府行为。政府是一个无生命体，它本身并无利益可求，它的存在是为了满足人的需要，为了存续社会，为了维护个人，使社会中的个人能从政府的存在中有所得。政府也能够意识到自己的存在就是通过政府行政以使社会导向“至善生活”。现实中，政府不断追求和谐，向往全球治理，就是政府理性所追求的社会至善。而一旦政府行为偏离追求至善，就是政府的非理性。

　　再次，政府理性是政府内部一种“说理”的动力。如果说追求至善是政府理性的自觉追求，那么“说理”则是政府在与社会的互动中不得不做出的选择，政府也要为自己的行政寻求合法性依据，这也是政府理性的内在要求。人类在童年时代把自己的全部或部分权利交给中立的政府，让政府凌驾于整个社会之上，实施对人类的管理甚至统治，人类自愿地为自己创造绝对服从的枷锁。人们这样做是有条件的，这就是要求政府要为了人的自由、社会公正发展而行政，政府一旦背离这个轨道，人民就有权推翻它而另建新政府。在人类发展的“必然阶段”，人类必须意识到自己是社会人，是在枷锁之中，对于政府的选择就是对于枷锁的选择。政府理性的力量会使政府随社会情势的变化不断更新自己的合法性来源，使政府行政有“理”可循，缩少社会发展成本。

　　以上是对于政府理性概念的内涵性理解，政府理性的外延性解释对于理解政府理性的深层意蕴有很大帮助。政府理性的外延包括以下几点：（1）政府存在的现实性，即社会为什么需要政府；（2）政府应该怎样去清除人类通向“至善”生活的障碍；（3）政府在为个人自由全面发展方面应该做些什么，事实上又做到了什么；（4）政府如何面对自己的存在、继续存在与消亡。这些外延是政府理性内涵的外在化。政府理性是政府研究中的最高领域和核心价值，它已经超越了政府自身的存在。对政府理性内涵的理解，还是一个有待于深化的课题。

　　政府理性是一个有着深刻内涵的政治哲学概念，抑或政治伦理概念，有待于进一步深入理解，政府理性的特性只能在政府的不断更新与自我否定中逐步认识。

　　1．理念性，主要是指政府理性的外在特征。政府理性就是用概念的方式把握和分析政府本身存在的原因和政府运行中内含的精神。这种理性精神在价值取向上主要关注政府的自我认知，体现政府运行过程中的合理性来源，即政府的存在从不逾越保护个人自然权利和自由的界限。现实的东西在政府理性的概念中得到升华，政府理性是政府自我意识与现实的真正和解，真正把握住了政府运行过程中的本质和合乎规律的东西。

　　2．阶段性，主要是指政府理性存在的时空界限。政府理性具有阶段性，主要体现在两点：一是相对于整个人类历史的长河来说，政府本身只是一个历史存在物，因政府而存在的政府理性也不可避免地具有历史性。政府理性的最高境界是政府为了个人自由而否定自我，意味着政府理性本身的消失。二是在政府存在特定的时空内，政府会出现非理性现象。政府是政府人的组合体，这就使政府具有了政府人格，政府人的非理性，即生命的自然欲望和冲动，追求感性、具体、有限性，会使政府的人格也具有非理性。政府非理性的存在使得政府理性仅仅是特定时期内政府的品格。

　　3．自觉性，主要是指政府理性内在的价值导向。政府理性是对政府为什么存在、怎样存在的一种现实性的自我回答，它使政府不能再依靠神祗而存在，只能为自己的历史性存在提供合理性和合法性证明。在人类的历史中，社会情境不断发生变化，而政府却并没有与社会分离，虽然政府不断更迭，但并未消亡。政府理性内含着一套适应新环境的不断自我更新的程式，使政府在不同的历史时期有着不同的活动机理，即政府自觉地认识到自己存在的价值就是为社会而存在，要适应社会情境，为个人自由创造历史空间。

　　4．指导性，主要是指政府理性存在的工具价值。理论存在的意义在于能够指导实践，为现实找到更好的发展路径。政府理性重要的一点是能够进行自我认知与自我否定，能够认识到政府在现实运行中是否出现事实判断与道德价值判断的冲突，出现效率与公平的背离，并且有勇气对于不合理、不合情的行为进行纠错。政府本身不是可怕的“利维坦”，政府理性要求政府要为社会的和谐、生活的至善而存在，而运转。其实，从政府理念与实体的产生到今天，政府始终面对着两方面的要求。一方面针对时代和现实，必须同时代和现实进行建设性对话；另一方面则针对政府自身，即必须进行深刻的自我反思与认知，达到一种理性自觉，同时让这种理性自觉的理念再次指导时代和现实中的政府运行。

　　美国结构功能主义大师帕森斯认为：“结构是事物内部诸要素的构成方式，各个支结构联系在一起才能发生功能；而功能则以结构为基础，是一种维持均衡的适当活动。”

　　结构是首要的前提条件，是功能的基础；功能则是结构的外在表现，作用以功能为前提，是事物与外在世界发生关系时所展现的某种效果。功能通常用来指一种事物内在的存在依据，而作用则是指事物在与外界发生关系时产生的一种结果。对于政府理性进行功能解读，就是要指出政府理性内在的存在依据。

　　1.对政府行政的规范与指导功能。

　　目前各国政府行政过程中不时出现政府错位、越位和缺位现象，尤其是处于社会转型期的国家政府。他们并没有在市场化与全球化的急剧变革中找到自己的位置，无法认清自己在经济发展、政治稳定和社会进步中应该扮演的角色，经常出现管了许多不该管、管不了、管不好的事，整个政府行政过程也无规则可依，政府成了“无根的浮萍”。政府理性本身具有的自我认知与反省能力可以使政府不断进行自我规约，使政府“管得少还要管得好、不出格还要快出活、端得平还要跑得赢、高透明还要保稳定、顺民意还要有定力”。现在的问题已不再仅仅停留在政府如何自我认知与反省，而是要形成对政府行政的有效规约方法。博登海默说：“法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律让人类学会了驾驭自己。”社会制约权的强势发展要求对政府行政进行规范与指导，法治政府则是目前可采取的最佳路径，可使政府在法律的框架下运行。政府背后隐藏的政府理性使政府能够进行自我反省，反省自己在与社会的互动中如何定位角色，如何进行相互调控，如何使自己的行为保持在合理、合法、合情的限度内，达到一种治理状态，国家政府与公民社会保持和谐。具体可以体现为：第一，政府要在法律的框架下行为，破除全能主义思想意识和行为。随着管理模式的转变，政府自我角色定位也要转变。“在新公共管理体制下，政府的各种角色正以激进的方式被重新定位。这其中的一个主要变化就是政府作为合同缔约者的角色界定，政府从权威的源泉和法律权威的享有者，转变为市场合同的缔造者。”第二，增强国家政府与公民社会的互动、渗透，学会沟通与合作，达到共同治理的善治状态。

　　2.形成政府行政合法化的功能。

　　政府行政的有效性源于政府行政的合法性，政府理性的无意识功能就是要随着情势变化更新政府行政的合法性来源，进而实现政府的有效性。政府作为“公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”，其合法性源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任。政府理性的自我期待使政府在处理与市场、社会和公民关系上保持足够理性：第一，在政府与市场的关系上，政府应有所为有所不为，政府的定位逻辑应为“先市场、后社会、再政府”，应当超越在市场与政府之间进行选择的惯性思维，构建政府与市场的共融、共生、互动和互进关系，政府与市场的选择不是取舍而是程度上的选择。另外要以现代市场的观念来塑造政府的形象，现在的问题不在于政府应承担什么样的功能，而是要明确界分政府与市场的边界。第二，在政府与社会的关系上，政府不再是全能的政府，也不再是公共管理的惟一权力中心，非营利组织、公民组织等第三部门以及私营部门只要得到公民的认可，就可以成为不同层面的权力中心，并在不同程度上分担公共事务管理、提供公共物品和公共服务的职责。这要求政府寻求与公民社会的互动合作关系，确立共同公共管理目标，实施对公共事务的管理，政府角色也由“划桨人”转变为“舵手”。第三，在政府与公民的关系上，依据现代宪政精神，政府权力来源于公民权利，公民权利优先于政府权力。一方面公民权利在逻辑顺序上先于政府权力，政府权力来源于公民权利；政府作为公共利益的维护者，其掌握的公共权力来自于公民自愿让渡或委托的部分权利。另一方面公民权利在价值序列中先于政府权力，政府权力的惟一合法用途是维护公民权利和自由，政府权力不得损害公民权利。政府权力对于公民权利的从属性质决定了政府权力必须处于公民权利的约束之下，政府权力在治理中必须与公民权利进行持续协调、全面的互动，形成一个政民互动的合作网络，提升政府的治理能力，使得政府的治理在公民权利的参与下由“善政”转向“善治”。

　　3.对政府变革导向的引导和促进功能。

　　当代社会正朝着开放、同构与多元共生的趋势发展，事物发展的时空结构开始呈现出新的延伸性（扩张性机遇）与嬗变性（积极演化与消极蜕变两种可能的方向及趋势）。政府在这一时代转型中也面临着自身变革与发展方向问题，在政府与社会的关系上有不同的价值取向：第一，推动政府与社会之间的和谐。“和谐”既是一种政治理念与诉求，又是一种社会发展状态与前景。但是在政府的视界中，政府与社会和谐的政治前提或政治底线已不仅仅是为了公民社会本身，还有政府自身的合法性问题。政府在具体的变革中要不断改变自己的管理模式，由政府管理与统治转到政府治理。治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家强制力来实现。治理的实质是公权力的社会回归。政府治理既是公权力制度性让渡的过程，又是还政于民和公民参与治理与同构的过程，还是政府与公民分享权利、分解责任与义务的过程。这一过程就表现了政府与社会之间良好合作的制度安排与互动关系。第二，政府被社会所“淹没”、“吞噬”。以前我国政府体制改革可谓困难重重，究其根本原因在于社会权力主体地位的缺失，政府权力的触角伸到社会的每一个角落。改革开放以来，社会发生了急剧转型，社会力量被唤醒，并不断反噬政府。世界各国政府所进行的公共管理运动、政府再造运动展示了一幅社会淹没政府的图景。其实远在19世纪70年代，巴黎公社的建立就使马克思明确认识到，无产阶级所建立的国家制度的一个重要内容就是要把社会委托给国家的那些权力重新还给社会，“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，还给社会机体。”

　　马克思在总结巴黎公社革命经验时所提到的把国家权力还给社会的思想包含两方面的意思：一方面是指打碎资产阶级国家机器，建立无产阶级的政权，消除阶级统治，恢复共和国的社会本质；另一方面，国家权力还给社会是指国家各项职能回归社会，扩大社会自治权，吸引社会中最广大的人民群众参加国家政治管理，最终创造国家自行消亡的社会历史条件。事实上，国家（政府）与社会的统一或曰社会淹没国家（政府）是一个漫长的历史过程，而在这一历史过程中就切实需要政府自身具有的自我认知力量来规约自身，从追求至善的前置中实施对于社会的管理。