区域经济管理

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　　区域经济管理是指国家在地域空间领域的宏观调控，即中央和地方政府遵循市场经济和区域经济的宏观规律，根据国家宏观目标要求，运用各种政策手段，调节各经济区域的经济运行，实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。

　　与国民经济管理和工商管理相比，区域经济管理具有如下特点：

　　1．区域性与独立性

　　区域之间客观上存在着差异性，这种差异性导致区域经济发展方向、目标及模式的不同。这就要求区域经济管理要因地制宜，从区情出发，制定适宜的区域经济管理模式。区域经济又是一个相对独立的系统，其产业发展及空间演变具有自身的特点，虽然区域之间有物质、技术、人才、资金和信息的交流，但区域的发展仍具有相对独立性，因此，区域经济管理也具有独立性。

　　2．综合性与交叉性

　　区域不论大小，都不是一个部门一个行业，而是多部门多行业，即都具有综合性。这就要求区域经济管理要协调好部门间、行业间的关系，不能顾此失彼。由于区域有大小之分，因而区域经济是分层次的，区际关系既有大、中、小区域之间的包含关系和纵向关系，又有同级区域之间的并列关系和横向联系。这种纵横交织便形成区域经济的网络结构，因此区域经济管理要协调好区际关系，交叉进行。

　　3．灵活性与多样性

　　区域经济比宏观经济的实体性强，比微观经济的回旋余地大，即可以通过单个行业(部门或企业)难以采取的措施，促进区域内的行业、部门或企业之间以及区域之间的纵向、横向联系，具有较大的灵活性。区域性与独立性、综合性与交叉性决定了区域经济管理模式具有多样性。区域经济条件不同、区域背景不同，区域经济管理的模式、思路也就不一样。

　　4．规划性与动态性

　　区域经济管理强调对区域经济发展的整体规划，也就是对区域内各经济单元的空间位置、相互发展关系、未来区域的发展方向有一系列整体的计划，以减少单个经济单位在市场经济中可能出现的盲目性，实现整个区域经济的持续发展。然而，区域经济的发展不是一成不变的，经济发展本身及其所依赖的环境也是动态变化的，这就要求区域经济管理也要采取动态的管理思想、管理模式。

　　区域经济管理是一个多级控制系统，控制主体是中央政府及各级地方政府的有关部门和机构。中央政府从总体上调节地方政府及企业、个人的区域行为；地方政府在其职权范围内调节下一级政府、企业及个人的行为，包括区域行为。

　　区域经济管理协调高效的关键是正确处理好中央政府与地方政府在区域经济管理中的．关系。中央政府与地方政府责、权、利的协调是区域经济管理中的核心问题，明确界定与规范各级政府的调控权限与职责是合理调控区域经济发展的必要条件，它直接关系到区域经济能否健康协调发展。正确处理中央与地方关系是保证区域经济协调发展的基本前提。

　　(一)中央政府在区域经济管理中的定位

　　在区域经济发展的宏观管理与调控中，中央政府应该是主要调控者。．由于中央政府掌握着国家经济制度、政策资源和公共投资的配置权以及国家财政收支的分配大权，所以有能力对区域经济发展进行规范，修正市场机制在区域资源配置方面的偏差，控制区域经济发展差距扩大，从而保障区域经济协调发展，实现各区域的共同富裕。

　　中央政府对区域经济的管理包括两个方面：一是中央政府通过对需要重点发展的区域在人力、物力、财力等方面给予直接支持，直接干预区域经济的发展；二是中央政府运用政策和法律手段间接地对区域经济的运行进行调控，使之向着设定的目标发展。

　　如果地方认为中央的经济发展规划与本区域所追求的经济发展利益相吻合，地方就会积极地参与和支持中央政府经济发展规划的实施。相反，如果中央政府提出的经济发展规划与本区域的经济利益脱节，地方参与中央政府经济规划实施的积极性就低，甚至不合作，这样中央政府就很难实现对区域经济发展的宏观调控。

　　(二)地方政府在区域经济管理中的定位

　　地方政府应该正确认识比较利益，创造和发挥比较优势，开展政府间的区域经济合作，推动本地企业参与企业间的区域合作，在区域经济合作中，促进区域经济协调发展。地方政府是区域经济合作的主要组织者和推动者，对区域经济合作的开展影响很大。区域经济发展的历史经验证明，地方政府间的区域经济合作对促进相应区域的经济发展，协调区际经济关系，构建联动、有序的经济区域有着越来越重要的作用。地方政府的管理职责主要体现在：根据本地区所拥有的自然资源条件、社会经济基础条件和发展的外部环境，经过科学的缜密的分析，提出本地区的长远和全局发展规划，并以此为依据，在市场竞争日益激烈、对外开放不断深入的条件下，发挥区域优势，改善地方投资环境，提高区域竞争力，加快区域经济发展；积极协调与其他区域的经济关系，开展政府间的区域经济合作，建立区际分工，推动区域间的经济协作与横向联合；积极组织和推进本区域经济市场化改革，特别要提高政府行政管理的效率和水平，包括政府办事效率、政府对地方经济事务的调控能力和组织协调能力。

　　(三)中央政府与地方政府的协调与配合

　　在区域经济管理中，中央政府与地方政府各自发挥着它们的作用，彼此是不能替代的。如果忽视中央政府的管理与调控，就会导致区域经济发展差距的扩大，造成国民经济区域结构的失衡；如果忽视地方政府的调控，又难以发挥区域的比较优势，不能形成各具特色的区域经济。

　　中央政府和地方政府在区域经济发展宏观调控中，只有分工明确，相互补充，才能对区域经济发展进行有效的调控。从中央政府投资与地方政府投资的关系上看，地方投资偏重于区域经济的自身发展，而中央政府投资则偏重于区域经济发展的整体协调。从发达国家的历史经验来看，开发落后区域，缩小区域经济发展差距，不能完全依靠自身的市场力量，而要依靠必要的政府干预。有鉴于此，中央政府应把缩小区域经济发展差距作为宏观调控和政府工作的重点来抓。特别要强化中央政府协调区域经济发展的能力。

　　同时，中央政府与地方政府在共同管理与调控区域经济发展中优势是密切联系，不可分割的。在我国现有行政管理体制模式的框架下，中央政府是区域经济发展宏观调控的主体，集中了宏观调控的主要权力，制约着地方政府的调控权，也规定了地方政府调控的基本内容、范围及调控的主要形式。地方调控是地方政府对本区域的经济活动、经济运行的调控，是从属于中央政府的中观经济调控，必须服从于中央调控并且受中央政府的监督。

　　在社会主义市场经济条件下，各种资源在运动中受最高回报率的驱动，只会向高效益的区域和部门流动，必然导致区域经济发展的差距乃至两极分化。而社会主义制度要求区域经济发展差距要控制在一定的限度内，对此，中央要有权威，国家要有政策。

　　地方政府在区域经济管理中应服从中央政府的调控。这是因为，一方面，在发挥地方政府参与经济决策的积极性、强化区域经济发展的省区调控过程中，由于信息传递、决策效率和经济运行停滞等多方面因素，各省区经济运行的方向会时常偏离中央政府的政策目标；另一方面，在地方政府拥有相对独立的权、责、利的前提下，地方政府的调控行为有可能受地方利益的驱动而违背中央政策的目标导向，从而影响或破坏国民经济的全局利益。因此，需要中央政府的管理与调控来及时纠正地方政府调控中的失灵与不当行为，以缩小和消除实际运行与经济目标之间的偏差，促进区域经济的协调发展。

　　中央政府的管理与调控应该结合实际情况，尊重地方政府所代表的地方利益的客观性、合理性，避免搞“一刀切”，以利于充分发挥地方政府的管理与调控。区域经济发展差距的存在和变化，也促使各地方政府不断地调整自己的经济行为，维护本地区的经济利益，成为各地方政府遵循的基本原则。总之，中央政府实施区域经济管理需要地方政府的积极支持和配合。中央政府通过职能的分解和调控的分工，赋予地方政府相应的经济责任、经济权力和经济利益，使地方政府的经济职能与中央政府保持一致，同时又让其拥有行使职能的独立性。

　　区域经济管理原则决定着整个管理系统的结构和功能，在具体的经济管理活动中发挥着重要作用。区域经济管理活动作为一个处理和解决区域经济发展以及各种社会联系的过程，有着与其本身特点相适应的管理原则。

　　(一)区域综合原则

　　区域经济管理的对象是某区域中许多相互联系、相互作用的经济要素，及其在动态中相互结合形成的有机整体。在区域经济管理活动中，应把整个区域经济看作一个系统，区域内的人、财、物、部门和企业，在一定的经济发展目标下组成一个综合体。把握区情，并着力于综合管理应当是区域经济管理的首要原则。贯彻这一原则，必须体现以下特征：第一，区域性。世界上不会存在有两个“区情”绝对相同的区域，区域经济管理必须以把握“区情”为前提。要对区域经济条件与背景、优势与劣势、现状与特点、经济发展阶段等进行深入的剖析。忽视“区情”的区域经济管理，必然带有盲目性，并给区域经济的发展带来危害。第二，综合性。区域内的诸经济要素是相互作用的综合体，区域经济管理绝不能顾此失彼，要实施全方位的综合性管理。第三，层次性。由于区域经济管理本身的综合性与复杂性，决定了必须分层次来进行管理。上一层次不得随便干预下一层次的正常管理活动，下一层次则必须向上一层次负责。如果层次不分，权责不明，相互干扰，相互推诿，就会使区域经济管理出现混乱局面，影响区域经济管理效益的提高。

　　(二)分工协调原则

　　区域经济管理属于中观经济管理活动，要注意临界关系，要加强上下左右的协调。区域经济管理的横向协调，要求不能只看到自身的发展，要树立“一盘棋”思想，顾及周围地区的竞争与渗透。区域经济管理的纵向协调，要求既要顾及国家利益，又要顾及下面各个层次地区及各企业的利益。

　　区域经济管理组织机构既要明确分工，又要互相衔接、沟通和协调。首先，为了促进区域经济管理效率的提高，就需要在区域内实行明确的分工，并在分工的基础上实行有效的综合与协调。如果没有分工，区域整体只能处于一种松散和杂乱的状态之中，不能构成一个有秩序并充满活力的区域系统，也就不会有较好的区域管理效果。分工主要是指决策调控权在各管理层次之间的合理分工。决策调控权应当由哪个机构、哪一级掌握和执行最有效就归属于哪个机构、哪一级。该集中的集中，该分散的分散，明确划分决策调控范围及其相互衔接关系。

　　其次，沟通就是各组织之间以及调控组织与区域之间畅通无阻地交流，彼此了解意图和情况，保证调控组织既按横向，又按纵向协调一致地发挥功能。

　　最后，协调就是使各调控组织及其内部各职能部门之间能够分工协作，如国家发展和改革委员会、财政部、税务总局、中国人民银行总行等各司其职，各负其责、协调一致，统一行动，有利于发挥区域经济发展宏观调控组织的整体功能。例如，为了支援不发达区域，财政应更多地转移支付该区域，国家多向该区域投资，在税收上实行优惠、减免政策，在产业上、政策上倾斜于该区域，在金融政策上引导资金流向该区域等。沟通是协调的手段，协调是沟通的结果。沟通是求得思想上彼此了解，协调则是求得行动上的一致。贯彻协调原则，对于区域内的各地区、各行业的发展不能搞均衡化，要有侧重点，同时要做好“内联外引”，即在区域内部实行以专业化协作为基础的经济联合，积极组织引进区域外部的先进技术、设备、管理和资金。

　　(三)动力原则

　　要使区域经济有活力，能持续地运行，必须具有强大的动力，而正确地运用动力，是区域经济管理中一个非常重要的原则。区域经济管理同其他各种管理一样，有三类基本动力：物质动力、精神动力、信息动力。

　　1．物质动力

　　这是区域经济管理的根本动力。列宁所提出的新社会比旧社会一定会创造更高的劳动生产率的理论，就是一种物质动力的理论。对生活在某区域的每个成员来说，必要的工资、奖金和加薪等物质动力措施，在区域经济管理工作中是不可忽视的。邓小平同志说过：革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。在一个区域范围内，每个部门、企业、劳动者必然关心自身的物质利益。从某种意义上讲，人民群众对于自身物质利益的关心，是区域经济发展的原动力。因此，在区域经济管理中，有效地运用物质利益的激励机制，是提高管理效率和经济效益的重要工作内容。

　　2．精神动力

　　区域经济的管理活动，主要是人的活动，而人是具有精神和意识的，因而，调动人的积极性，不仅需要物质动力，而且需要有精神动力。精神动力包括给予精神鼓励、爱国主义教育和日常政治思想工作。在一个区域内，必须坚持两手抓：一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设。不断提高广大群众的政治思想觉悟和无私奉献的劳动态度，这是区域经济建设和发展生产力不可缺少的精神支柱。

　　3．信息动力

　　在当今时代，一个国家、一个地区，要想取得经济的发展和各方面的成功，离不开信息。随着区域经济的发展，对信息的需求不但在数量上不断增加，而且在时效性、准确性等方面也提出了越来越高的要求。对于区域经济管理来讲，衡量其是否有活力的一个基本标志，就是看它能否获得更多更新的信息。在市场经济特别是知识经济到来的条件下，信息是区域经济管理的基础和依据。只有根据市场需要来组织生产，区域经济才能获得不断发展的动力。

　　在区域经济管理工作中，运用动力原则，必须注意其“度”。这是运用动力原则的数量界限。其“刺激量”以最大限度地调动区域劳动者的积极性和实现区域战略目标为宜。应当看到，三类动力不是绝对静态地处于区域经济管理过程之中，而是随着时间、地点、条件的变化而变化。区域经济管理如何在不断变化的情况下，使各类动力在动态的组合中协调地、充分地发挥作用，是一个十分重要的问题。

　　(四)民主集中制原则

　　在区域经济管理中，必须坚持民主集中制原则。随着社会生产力的不断发展，社会分工越来越细，产业、行业、企业之问的依赖关系不断增强，影响管理的因素显得更加复杂多变。为了减少决策失误，区域经济管理必须有一套强有力的民主监督机制。这一机制要有利于调动积极性，避免盲目性。

　　在区域经济管理中，决策固然是一项重要的工作内容，但更多的却是日常的、具体的指挥、协调和控制。为了把区域内部广大人民群众的思想意志统一起来，为了保证区域经济发展目标的顺利实现，就必须建立一个有权威的、集中统一的区域日常管理组织系统，来行使区域管理的指挥、协调职能。可见，区域经济管理不仅需要民主机制，更需要集中机制，要做到民主与集中的有机结合。

　　由于区域经济管理主体是一个多级控制系统，所以针对不同的主体，区域经济管理的内容不尽相同；各区域的实际情况不同，区域经济管理的内容也不一样。但总体来看，区域经济管理的内容主要包括区域的划分、区域综合管理、区域调控与监督三个方面。

　　1．区域的划分

　　区域经济管理的对象是区域，因此，要实施区域经济管理，必须首先明确区域单元。在我国，尽管已经形成诸如长三角、珠三角、环渤海等综合经济区域，但区域经济管理的基本单元仍然是行政区体系。

　　在发达国家，除行政区外，还存在多种服务于区域经济管理需要的区域划分框架。有宏观经济区的划分，如意大利分为繁荣的北方与危机的南部、法国分为巴黎区域与其他地区；有标准经济区的划分，如英国的标准区、法国的大区(省级行政区之上的经济区)和规划区。这些区域的划分多是通过立法程序确定的，有很大的固定性，一般不轻易更改。此外，还有“问题区域”的划分，如生态敏感区、贫困区、萧条区、过密区的划分。这种区域一般也是通过立法程序确定的，但只是在原定目标实现之前保留区域地位，一旦目标实现，其区域地位也随之消失。“问题区域”的划分标准最初比较单一(如失业率指标)，后逐步发展成为经济、社会、生态环境等综合指标。在区域划分时，历史区域通常也受到关注，如英国对于苏格兰与威尔士的重视。

　　目前，我国也已经提出根据国土空间开发的现状问题、未来的发展趋势以及各区域在全国的战略分工定位，进行国家级和省级“主体功能区”的划分。“十一五”规划就明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整和完善区域政策及绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”这是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，也是今后一段时期区域经济管理的一项重要而又紧迫的任务。

　　2．区域综合管理

　　区域综合管理是指中央和地方政府对各级经济区的宏观管理。各区域的实际情况不同，具体的管理内容也不一样。从合理组织区域分工、使区域经济活动有序化、达到增强竞争力、协调发展实现持续性增长的目标来看，区域综合管理主要包括区域自然资源管理、金融活动管理、财政管理、投资管理、城市管理等。

　　(1)区域自然资源管理。

　　[[自然资源]]的开发和利用是人类生存与经济发展的基本条件，区域经济的发展历程及其类型往往受自然资源的影响。由于自然资源在空间分布上具有强烈的区域性，导致各区域最初所赖以发展的基础不同，其后发展的条件不同，影响了区域经济的发展历程。对区域自然资源的管理要力求做到：

　　①在区域建设规划中对土地利用要有长期规划，实行土地有偿使用制度，提高土地价格以抑制土地占有，鼓励对荒地废地实现有机开发，提高土地复垦率。

　　②实施合理的产业结构，发展高产值、低耗水的产业，生产布局要适应水资源的分布条件。

　　③森林资源的开发利用要走集约化生产和营造利用相结合的路子。

　　④注重开发和利用可再生能源资源。

　　⑤资源的开发和利用必须有科学技术的支持。例如，采用喷灌和滴灌等技术以节省水资源，开发水能、太阳能等以节省不可再生能源，采用新工艺、新技术实现矿产资源的综合利用等。

　　⑥建立完善的市场机制，加强资源的生产核算，用市场调节资源配置，加强资源流动，实现资源的互补。

　　(2)区域金融管理。

　　金融指使用金融契约等工具，实现资本市场的运营、资本资产的供给和定价。区域金融管理的主要目标是运用金融政策实现和维持区域金融稳定，主要任务是建立完善的金融组织体系、金融市场体系、金融监管体系及金融服务体系。实现对区域金融活动有效管理的关键是建立完善的金融组织体系，组建真正的商业银行系统。商业银行作为金融组织体系的主要构成部分，是金融调控的中介、金融政策的具体实现门户，对区域经济的影响至关重要。建立完善的金融市场体系是实现金融间接调控的中介和基础，其目的是形成一个多样化、依法管理、竞争有序的金融市场(包括货币市场、资本市场、外汇市场等)；目标是防范和控制金融风险，维护金融制度的稳定，保证金融业的稳定运行和金融政策目标的实现。

　　(3)区域财政管理。

　　财政是国家为实现其职能在参与部分社会产品分配和再分配过程中同有关方面发生的经济关系的总和。财政是由不同的相对独立的收支系统所组成的经济分配体系，一般由国家财政和各级地方政府财政组成，作为一级财政一般有独立的收支，能独立组织收入和安排支出，有编制预算和决算的权力。区域政府的财政政策手段主要有：

　　①预算政策，通过年度预算的预先制定和在执行中的收支追加(减)调节区域经济发展水平；

　　②税收调节政策，运用地方税种和税率调节区域经济发展；

　　③政府投资政策，运用政府投资活动引导经济活动；

　　④转移支付政策，主要是调节个人收入差异和地区发展差距，集中在社会保障、社会福利费用的支付和财政补贴上；

　　⑤区域发展政策，根据区域发展规划增减税收，提供财政支持等；

　　⑥政府采购政策，运用区域政府的公开采购活动引导区域经济发展。

　　(4)区域投资管理。

　　区域投资可分为总投资和净投资，总投资指一定时间内所进行的全部投资，它减去同期折旧后的剩余部分就是净投资。区域投资管理就是为了获得最大投资效益，而对区域投资活动进行决策、计划、组织、实施、调控的过程。区域投资的主体主要由国家、企业和个人三部分组成。国家投资可以是中央政府，也可以是地方政府的投资。投资资金的来源包括：

　　①中央财政资金在区域内的直接投资或对区域投资项目的资助。

　　②区域自筹发展资金，含区域自有资金，即区域财政及地方性银行机构、保险机构、投资公司及所拥有的可用于投资的信贷资金等；区域内企业积累资金；区域内居民拥有的可用于投资的资金。

　　③区际资金的流入，其他区域的政府、企业和个人以各种形式对本区域进行的直接投资和间接投资，包括资金的直接流入，发行股票、债券、信贷等。

　　④国外资金，包括国际金融机构、外国政府的各种贷款或援助，国外商业银行的贷款，外国企业在本区域的投资，政府或企业在国外发行的股票、债券等。

　　⑤其他资金，．如外埠存款的沉淀资金、区域外经营收入的汇人资金等。投资资金的运用主要考虑以下几个方面：首先是科学的使用方法。从区域经济发展的最终目标看，区域经济增长和区域社会发展是为了提高和改善区域居民的生活水平。但在发展的不同阶段，资金投放重点不同，一般地要有利于产业结构的合理化和高级化，有利于提高消费水平和消费质量，有利于促进区域内部分工和区域参与国际分工。其次是合理的投资规模。投资要有计划，能够持续稳定地推动区域经济发展；投资数量要与区域经济发展的承受能力成比例，过大投入可能会造成巨大浪费，太小投入可能不足以实现目标，具体操作中主要是结合投资方向和项目加以核算，要符合区域规划及未来经济发展走向。再次是最优化的投资效益。投资效益是指单位投资所带来的经济产出，通常用投资效益系数(经济增长率与投资占总产出的比率之比值)进行衡量，也可以用资本一产出率来表示。

　　(5)区域城市管理。

　　城市作为一个由多个部分组成的复杂系统，在城市管理中要考虑社会的、经济的、生活的各种问题，其管理目标是在长远规划和增强城市竞争力的基础上实现城市的整体发展。城市管理主要是政府行为，即以政府为主体组织和协调城市经济社会发展。当然，随着经济水平的提高和民主化进程的发展，居民参与管理的意识也在逐步加强。城市管理的模式一般有两种：一种是以计划经济为依托的全面管理类型，或称综合管理，主要特点是在生产资料公有制的基础上实现政府的全权管理；另一种是以市场经济为依托的市政管理，市场经济国家普遍采用这种管理制度，其特点是大量生产资料由私人拥有，私有产业的生产经营和规划建设均由投资者管理，城市管理者的主要职能是进行市政公共设施建设，对公共设施及公益事业进行管理。从我国目前的情况来看，大多数城市的管理是上述两种管理模式的综合。从总的发展趋势看，城市管理是把城市作为一个有机的不可分割的整体，在服从城市发展的整体利益、长远利益目标下，实现城市专业化协作，整个城市管理活动要为经济社会发展提供服务。城市管理系统是一个复杂的开放系统，主要由规划管理、建设管理、公用事业管理、环境管理、治安管理等构成。

　　3．区域调控与监督

　　区域调控与监督主要指各级政府，特别是中央政府对下级区域之间关系的调控与监督，包括区域发展战略和规划的审批、区域差异的分析与控制、区域政策的制定、区域经济管理体制的建立等。

　　区域调控与监督的类型有两种：一种是以区域非均衡发展为目标，如我国的沿海开放、沿边开放和沿线开放政策；另一种是以区域均衡发展为目标，如德国的财政收入平衡政策。区域调控与监督类型的选择，主要依据经济发展的阶段而定。一般而言，处于发展、成长阶段，选择非均衡目标类型；进入发达阶段，则选择均衡目标类型。

　　区域经济管理以经济发展为主线，兼顾社会、文化、自然等的发展，其管理的手段是多方面的，既有直接管理手段，也有间接管理手段；既有计划管理手段，也有市场管理手段。但归纳起来主要有经济手段、行政手段、法律手段等。

　　1．行政手段

　　行政手段是行政组织或领导者，运用行政命令、指令、指示、监督等手段，按照行政方式来管理区域经济活动的方法。其主要特点是：①权威性。行政手段必须依行政组织及其领导者的职责进行，是上级的命令、指示的贯彻执行，取决于权力和权威。②垂直性。上级的命令、指示一般都是自上而下，纵向直线传达，不能越级传达。而对具有平等关系的各级组织和领导者一般无约束力。③强制性。上级组织和领导者通过命令、指示、规定、制度等形式对下级进行直接干预，下级必须无条件服从，不能违抗。如上级决策有误，则由上级负责。④稳定性。行政系统一般都具有严密的组织机构、统一目标、统一行动及有力的调节和控制，对外部环境的干扰具有较强的抵抗作用。⑤非经济性(或称无偿性)。运用行政手段进行管理，主要是根据政治和行政管理的需要，上级对下级的人、财、物的占用和调动不讲等价交换原则，不考虑价值补偿问题。

　　在市场经济条件下，对区域经济管理要尽量少用行政手段。当然，也不能否定行政手段的全部意义，而把行政手段排斥在区域经济管理之外。我国加入WTO以后，由于必须按国际标准规范地方政府与市场、企业的关系，所以地方政府大多数行政审批的条例、办法要被废除，我国的区域经济管理手段将随之发生重大变革。

　　2．经济手段

　　经济手段是各级区域经济管理主体运用各种经济措施，按照客观经济规律的要求，通过调整经济变量，来影响区域经济运行过程的方法。一般说来，经济手段具有以下特点：①利益性。贯彻物质利益原则，即通过利益机制引导被管理者去追求某种利益，且使企业、部门和个人的利益与区域整体利益相联系，使区域经济发展具有内在动力。②间接性。不是采用行政命令的强制方法直接干预，而是借助经济杠杆和各种经济措施，调节各方面的经济利益关系来控制和干预企业、部门和个人的区域行为。③灵活性。针对不同的管理对象，可以采用不同的管理方法；同一管理对象，在不同情况下也可以采用不同的方式。④关联性。经济手段之间关联性强，关系错综复杂，影响波及面广，会产生连锁反应。⑤平等性。经济手段强调各企业或单位在获取经济利益的权利上具有平等性，按照统一的价值尺度来计算和配置经济成果，企业运行处于平等地位。

　　 3．法律手段

　　法律手段是运用立法和司法的手段，调整区域关系、促进区域经济健康发展的管理方法。法律作为上层建筑，是为经济基础服务的，是广大人民群众的意志表现。国家的法律法规规定了区域的地位和地方政府的权限；地方经济法规对区域经济运行有着最直接、最广泛的影响，它给区域内各经济活动主体(包括次一级区域政府)规定了一个活动的基本框架和必须遵守的行为准则，任何一个经济活动主体都必须在法律规定的范围内进行活动并遵守法定规则。法律手段的实质在于依法实施区域经济管理，它具有以下特征：①强制性。各项法律法规的实施都有国家强制力量作保证，违法必究，违法者要承担法律责任。运用法律来进行区域经济管理，就是要运用这种强制性。②规范性。法律是行为的规范，法律规定各级政府、企业或个人的行为准则，对于违法程度和处理办法都有明确的规定，它是所有组织和个人行动统一的准则。③严肃性。立法必须按一定程序进行，法律一经制定，就不能随意改变，具有相对的稳定性。④平等性。在法律面前人人平等。

　　在区域经济管理中，法律手段的运用是十分必要的。这是因为：第一，可以保证必要的管理秩序。用法律打击各种经济犯罪，排除种种不利因素的影响，维持社会经济秩序的正常运行，为区域经济活动营造良好的内外环境。第二，可以协调管理中各利益群体的关系。依照法律正确处理国家、集体、个人的经济关系，保障国家财政收入，保护企业、部门和个人的利益以及区域的整体利益。第三，可以促进管理科学化、法制化。运用法律手段进行区域经济管理，通过立法形成法律条文，将科学管理的内容规范化，使人们有章可循，管理活动得以顺利进行。

　　应当看到，法律手段由于缺少灵活性和弹性，有时会不利于基层单位发挥其主观能动性和创造性。法律手段也不可能解决所有问题，在法律范围以外，还有各种大量的经济关系、社会关系需要采用其他手段来调整。因此，法律手段的有效性还有赖于与区域经济管理的其他手段紧密结合起来，综合使用。

　　1．有利于国民经济的稳定与发展

　　区域经济是国民经济的重要组成部分，一国的宏观经济管理是从国民经济全局利益出发，在宏观上调节经济发展速度和基本比例关系，实现国民经济的总体利益。建立以宏观经济管理为主的多层次管理体系有利于国民经济的稳定与发展。

　　从一国来看，尤其是地域辽阔的国家，每个地区的地理条件、人口状况、经济结构、社会经济基础等方面的差异都很大，宏观经济的发展目标、政策、措施往往要涉及全国，难于对每个区域的特征、优势、发展阶段一一把握。此时，区域经济管理直接作用于各区域，在国家宏观经济管理系统的大框架下，对各区域在经济发展中的优势及迫切需要解决的问题更为了解。区域经济管理通过协助宏观经济管理，实现各区域的自我调节，使整个国家的管理体系更灵活和有效。

　　2．有利于全面提高区域竞争力

　　近二十多年来，对国家、区域竞争力的研究日益增多，定义也各不相同。世界经济论坛(WFE)认为，国家竞争力是一国能获得经济(人均国民生产总值)持续增长的能力。波特认为，竞争力是在社会、经济结构、价值观、文化、制度政策等多个因素作用下创造和维持的，在此过程中国家的作用不断提高，最终形成一个综合性的国家竞争力。总的来说，讨论竞争力的目的是在特定的经济技术环境下，对区域间经济条件和实力进行比较，最大限度地扬长避短，提高区域进行资源优化配置的能力，从而创造比竞争者更有利的条件，吸引外部资源，优化配置内部资源，促进本地区的经济发展，在区域竞争中居于有利地位。因此，区域竞争力的获取和维系将直接影响区域经济的发展。

　　区域经济管理在区域竞争力的获取和维系中产生的作用很大。区域资源是分散的，而单个经济单元的活动又有明显的个体行为特点，这就使区域内的经济活动分散、盲目、缺乏全局性和长远规划，往往只注重自身利益，不可能把整个区域的效力推向高水平。管理活动通过对全局情况的分析和把握及对未来发展趋势的研究，可以做到长远规划；采用协调乃至创新方法实现各种资源的优势整合；在有效兼顾各经济主体利益的基础上调动各经济主体的竞争积极性；通过产业政策，优化产业结构和地区布局，使地区产业结构趋于协调；通过城镇体系规划实现区域城乡协调发展，最终增强与其他区域博弈的能力。

　　3．有利于实现持续性的区域经济发展

　　持续性经济发展与传统发展观不同。它的衡量尺度是多方面的，物质增长的目标是满足物质需求和保障社会福利、支持经济活动和结构变化，文化增长的目标是保障长期的生态、社会协调发展。由此，持续性的区域经济发展不仅是讨论经济变量的问题，在经济增长速度和经济总量的数据背后隐藏着更深层次的社会需求。实现这样的区域发展才是区域经济发展的最终目标。

　　持续性的区域经济发展是大量生产要素综合投入的产物，这里既有物质形态要素的投入，更需要非物质形态要素的投入，后者包括政策、管理、科技、信息乃至积极性等，投入组合的质量主要由管理能力决定。这样，加强区域经济管理就具有特别重要的意义。

　　科学的研究方法，是科学发展的工具。学习和研究区域经济管理，也必须采取科学的方法。根据区域经济管理这门学科的特点，区域经济管理的研究应采取如下四种基本方法。

　　(一)辩证分析方法

　　辩证分析方法是一切科学研究必须遵循的基本方法，也是贯穿区域经济管理研究过程的一个基本方法。辩证分析方法，就是按照客观事物自身的运动和发展规律来认识事物的一种分析方法。在具体应用中，就是用联系的观点、发展的观点、全面的观点、对立统一的观点、具体问题具体分析的观点来认识事物的本质，揭示其内在的规律。其核心是从事物内部的矛盾运动，来研究其本质和特征。如果不是采用辩证分析方法，我们就不可能对我国建国后近30年时间内实施的区域经济平衡发展战略的实践作出客观、公正的分析，更不可能在评价我国自1978年党的十一届三中全会后实施的非均衡发展战略所取得的巨大成就的同时，客观、公正地指出其存在的突出问题，也就根本不可能把公平与效率这一对立统一的范畴有机统一起来，应用于区域经济管理的实践之中，构建区域经济协调发展战略。

　　(二)规范研究与实证研究相结合的方法

　　区域经济管理的基本任务就是回答国民经济的空间格局及其变动“是怎样”、“应当怎样”和“如何达到那样”。因此，规范研究和实证研究是区域经济管理的基本方法。从我国目前的研究状况看，区域研究较多集中于规范研究，不少论著提出的是“应当怎样”之类的问题。由于缺乏实证研究基础，观点往往显得论据不足甚至苍白无力，以至迄今我们对我国国民经济的区域运行的现状尚不能做出全面、准确、系统的描述和分析，从而影响宏观政策的效应。所以，加强实证研究，并与规范研究结合起来，是我国区域经济管理研究应当努力的方向。

　　(三)定性分析和定量分析相结合的方法

　　把定性分析与定量分析结合起来，也是区域经济管理研究需要重视的方法，现阶段尤其应注意加强定量分析。区域分析的定量方法很多，如区域增长要素相关分析、空间相互作用分析、区域投入产出分析、区域经济规划等。许多数量经济分析方法可以运用于区域经济管理研究，但在借鉴其他学科的方法时，应注意区域经济的特点，避免简单搬用。

　　(四)比较分析法

　　所谓比较分析法，是将两个或多个同类或相近的事物，按同一法则进行对比分析，寻找它们的共同点和差异点，并根据同一法则进行对比分析的结果来推测未知事物具有同样或近似的性质和特征，以推测其运动发展趋势。比较分析方法是马克思主义经典作家惯常用来分析社会经济现象的一种重要的方法，例如，马克思在《资本论》中运用比较分析方法，以说明资本主义经济在不同历史阶段的运动规律；列宁采用比较分析方法，研究了农业方面资本主义发展的美国式道路和普鲁士道路问题。在区域经济管理研究中，采用比较分析方法，即通过对世界上曾面临与我国相同或相近问题的国家开发不发达地区，如美国开发西部、苏联开发西伯利亚、日本开发北海道等的经验和教训的比较分析，寻找出可供我国区域经济管理汲取的有益经验；通过对建国以来不同历史阶段我国政府对区域开发的方式及特点的比较分析，探寻21世纪我国区域发展的路径和区域经济管理模式。

　　区域经济管理作为管理学的一个分支或组成部分，它的产生是随着区域经济的产生而出现的，而不是从来就有的。但它与管理学理论发展有着不可分割的连带关系。管理理论对指导区域经济管理有着积极的指导意义和借鉴作用。

　　区域经济管理，是区域经济发展到一定阶段和经济管理延伸的产物，源于区域差异与区域经济的不平衡发展。在20世纪20年代，英国的一些经济较发达地区，由于受制度和体制的影响，出现了经济萧条。20世纪30年代的大危机，使这些地区经济进一步恶化，地区之间的差距进一步拉大。在这种背景下，用一般的管理办法不能解决区域经济发展的不平衡问题。于是英国在1936年成立了巴洛委员会，其主要任务就是通过建立工业开发区，实施税收优惠等手段促进产业向北爱尔兰、北英格兰、威尔±、苏格兰等经济萧条地区分散，遏制产业与人口过度向以伦敦为中心的英格兰东南部地区集中，以协调、帮助落后地区发展经济，以缓和地区间的矛盾和保障国家的社会稳定。这种政策、协调、帮助等就是区域经济管理。但当时区域经济管理在理论和实践上还没有受到普遍的重视。

　　第二次世界大战以后，尤其是20世纪50年代以后，区域经济管理受到发达国家的普遍重视。在市场配置资源的体制下，大量的生产要素流向条件好的经济发达地区，从而使地区之问的差距更加拉大，加剧了区域经济的不平衡发展和社会矛盾。管理者通过反思后发现在一个区域内各企业或经济实体实现了现代管理或科学管理，企业经济效益迅速发展，但区域之间由于缺乏科学管理，使区域经济受到严重影响，单靠区域经济本身的自调节能力，是不能解决区域经济发展的不平衡问题和社会矛盾的。因此，必须加强区域经济管理与研究。如美国政府为解决北部、南部、西部的区域不平衡发展问题，制定了区域开发法案、公共工程和经济开发法案等一系列法规、规划、政策；日本政府为实现全国的区域平衡发展，先后五次制定了全国综合开发计划，其目的也在于通过政府实施对区域管理，促进区域经济平衡发展。法国政府在全国开展国土综合整治规划、设立地区开发奖金等解决区域的平衡发展问题。意大利、英国、荷兰、瑞典等国家也都制定了相应的规划、法规、政策等解决区域的发展问题。期间西方许多经济学家和管理学家积极参与了区域规划和区域管理的研究和实际工作，区域经济管理作为管理科学的一个分支也随之逐步发展起来。

　　从区域管理理论分析，区域经济是一个地域生产综合体，作为一个生产综合体，它是一个群体性的生产系统，作为一个地域生产系统，就必须进行区域性的综合、有效管理。正如马克思所指出的“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需一个乐队指挥”(马克思，1975)。上述发达国家的区域经济发展的实践证明，解决区域发展问题必须实施区域管理。

　　中国的区域经济管理是在新中国成立后发展起来的，在新中国成立初期至20世纪50年代中期，面对百业待兴的局面，1956年4月《论十大关系》中论述沿海与内地关系时指出“我国的工业过去集中沿海，……为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。这实际上就是指导区域经济平衡发展的管理思想。按照这种区域管理思想，中央政府在内地进行了大规模的经济建设，以促进全国的区域平衡发展。20世纪70年代末到90年代末，中央政府实施了区域不平衡发展的管理思想，加大了沿海的改革开放力度和国有投资力度，在沿海地区建设了一批重点项目，并设立了经济特区，实行一系列优惠政策，促进沿海区域经济发展。20世纪末到21世纪初，由于实行向东部沿海地区倾斜政策，尤其是在市场条件下资源配置的基础性作用越来越强，中西部与东部的差距越来越大，社会矛盾凸现。根据这一情况，中央政府提出了实施西部大开发战略，之后又提出了振兴东北老工业基地和中部崛起战略，实行区域平衡管理思想，以促进全国区域经济的平衡发展。

　　在进入“十一五”计划(现称规划)之时，党和国家对区域发展非常重视，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出“要继续推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。各地区要根据资源环境承载力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，“形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径”。“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”根据中央的建议，国务院在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划》中对上述区域管理思想进一步具体化。这些区域管理的重要指导思想对未来中国区域管理具有十分重要的指导作用。

　　在中央政府实施区域管理由区域平衡发展管理一区域不平衡发展管理一区域平衡发展管理一区域分类管理的过程中，国内区域经济学者、专家和实际工作者积极参加了区域管理方面的研究，在制定区域经济政策、编制区域规划中倾注了大量心血和汗水，取得了一批成果。这对于中国未来区域经济管理理论的研究与发展，奠定了良好的基础。