行政覆議調解

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　　行政覆議調解是發生在行政覆議案件審查過程中．由行政覆議機關和行政覆議雙方當事人參與。在查明事實、分清是非的基礎上，針對行政爭議標的進行的旨在使雙方當事人達成合意的活動。

　　(一)時間要素。行政覆議調解發生在行政覆議案件審查過程中。行政覆議調解是行政覆議機關處理行政覆議案件的重要方式之一．只能發生在行政覆議案件審查過程之中。也只有在審查過程中進行調解．在行政覆議當事人的協商行為處於行政覆議機關的主持和監督之下．才能確保行政覆議機關對行政爭議調解的正確行使。防止發生雙方惡意串通或行政機關單方施壓等違法行為。

　　(二)主體要素。行政覆議調解的主體包括行政覆議機關和行政覆議雙方當事人。行政覆議案件可能基於複雜的法律利害關係而具有多方面的參與人和利害相關人。然而作為行政覆議調解的主體，除了行政覆議機關以外只能是申請人、被申請人與第三人。當然，如果調解牽涉到他人利益或公共利益，行政覆議機關應基於信賴保護和公序良俗原則，防止行政覆議當事人恣意侵害他方合法權益或公共利益。

　　(三)條件要素。行政覆議調解應在查明事實、分清是非的基礎上進行。行政覆議案件數量和複雜程度的增加。要求行政覆議工作必須不斷創新方式方法。對事實清楚、爭議不大的案件，一般可採取調解的結案方式；對事實不清、爭議較大的案件．需要認真核實事實，充分聽取有關各方的意見，力戒偏聽偏信；對案情事實或適用法律依據爭議較大、社會關註程度高、案情複雜的案件，要深入調研，採取公開聽證的方式，增強透明度和公信力。後兩類行政覆議案件不宜直接適用調解。

　　(四)對象要素。行政覆議調解應針對行政爭議標的進行。當事人雙方爭議的標的是具體的行政行為，調解必須也只能針對這一行為進行。如果被申請人以許諾事後利益的方式暗示申請人達成合意，那麼就不是就具體行政行為本身達成的諒解。這不僅沒有從根本上化解行政爭議，而且有可能引起新的糾紛。

　　(五)目的要素。行政覆議調解的目的是使雙方當事人達成合意。在這一點上，行政覆議調解與行政訴訟調解或民事訴訟調解並無本質區別。都必須有當事人的真實意思表示，出於自願達成協議。同時，這一協議是否合法有效，還有待行政覆議機關依法進行嚴格審查。

　　(一)可以適當增強行政覆議的制度彈性。

　　具有明顯的效率價值。具有前置性地位和效率性優勢的行政覆議，承擔著快速解決行政爭議、減輕行政訴訟司法任務的獨特功能。但從制度實踐來看，我國行政覆議制度使得行政覆議活動本身占據行政資源。耗費行政成本，在行政爭議解決中的貢獻率遠低於國外。其功能遠未充分釋放，這與制度本身的不完善、不規範有關。《行政覆議法實施條例》創造性地將調解制度引入行政覆議程式．進一步增強了行政覆議的制度彈性，容納並妥善解決更多的行政爭議。同時還將便於執行。行政覆議機關通過運用調解方式。把行政爭議解決在行政覆議審查階段。大大節約了行政覆議機關和當事人的人力物力，提高了行政效率；調解達成的協議，當事人也更容易自覺履行，避免行政爭議傳遞到司法程式。真正達到“案結事了”的效果。

　　(二)可以適度調整各主體間的力量差距，具有實質的公平正義價值。

　　正確處理行政覆議案件，實現社會公平正義。是行政覆議的重要價值目標之一。調解制度的引入，使得行政覆議所追求的公平正義價值更趨實質化。隨著“服務行政”、“合作行政”的理念逐步取代過去的“強權行政”、“單方行政”．行政過程中的行政相對人與行政主體的地位日趨平等。而正是這種法律地位上的平等趨勢，為“公權力”與“私權利”的協調提供了可能。調解制度的本質特點是“合意”，正如日本學者棚瀨孝雄所推崇的“二重合意誘導”，合意不僅是調解的終點問題，也是處理糾紛的起點問題。嘲解必須以當事人同意為前提．調解協議也必須是當事人自願達成的協議。正是當事人的“自願”和“合意”，才保證了調解方式的正當性。通過法律制度框架下運行的調解機制，避免行政相對人的權利在救濟過程中再次受到侵害。緩和了行政主體與行政相對人之間的對立關係和力量差距．促進社會不同主體之間的和諧．增強行政相對人對行政覆議程式的公正感和認同感。

　　(三)可以靈活發揮法律規範的作用，具有規範性價值。

　　行政覆議機關依據法律規範來審查具體行政行為，維護作為權利義務體系的法律秩序，是具有“準司法性”的行政覆議制度的重要任務。批評調解制度的學者的一個重要理由是。調解不利於法律規範的作用，導致實體法和程式法的“雙重軟化”。然而《行政覆議法實施條例》明確規定行政覆議調解必須“自願、合法”，在確認具體行政行為合法的基礎上進行。運用調解方式解決行政爭議可以靈活地發揮法律規範的作用。適應當事人的不同情況和特殊要求。只要是當事人自願達成的調解協議。其規範性價值是毋庸置疑的。這是法律規範與客觀實際自然結合的結果。《行政覆議法實施條例》設計的調解制度，本質上而言就是一種判斷型調解。其首要任務是確認具體行政行為合法，這也是其規範性的明顯表現。在調解過程中．行政覆議辦案人損要運用法律規範來分析雙方的事實關係，並用法律規範來判斷雙方的要求是否合理，在此過程中。法律規範的作用始終作為核心，當事人和行政覆議機關都在圍繞法律規範進行活動。因此，以調解結案與以行政覆議決定結案．是從不同的側面來強調法律的規範性的。

　　(四)可以加強政府與民眾間的溝通，具有“實驗田”的價值。

　　調解方式引入行政覆議制度中有利於為相關立法的完善提供實踐經驗。發揮“實驗田”的效用。有些行政爭議是由於法律規定的欠缺或法律規定的不盡合理引起的。在調解中。行政覆議機關可以在不違反法律規定的情況下．靈活地選擇行政相對人容易接受的方式來要求行政主體承擔責任。這樣既解決了行政爭議。又為相關法律法規的完善提供了實踐經驗。這與行政訴訟嚴格的合法性審查及判決邏輯不同。這種制度創新有利於政府和民眾之間更好地相互學習、溝通和理解，儘量排除後續交往中的知識性和情緒性障礙。對法治的共同理解和對彼此權責的尊重與認同，將使行政覆議調解制度不僅可以解決行政爭議，還可以營造行政機關與行政相對人之間的理性與和諧關係。行政覆議調解制度體現的正是一種“恢復性”的法律思維方式。