地籍管理

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地籍管理(cadastral management)

　　地籍管理是指國家為取得有關地籍資料和為全面研究土地的權屬、自然和經濟狀況而採取的以地籍調查(測量)、土地登記、土地統計和土地分等定級等為主要內容的國家管理措施。

　　為保證地籍管理工作的順利開展，在進行地籍管理工作時一般應遵循以下原則：

　　(一)必須按國家統一的制度進行

　　地籍管理工作必須按國家在土地管理方面的統一制度進行，具體的內容和方法均由國家統一確定。例如，地籍的簿冊、圖件(包括比例尺的要求)等的格式、項目、填寫內容及詳略程度；統計和登記的分類體系；統計和登記單位隸屬系統、填報程式和Et期；地籍資料中有關土地分類系統和標準等，都必須按照國家的統一規定進行。

　　(二)保證地籍資料的連貫性和系統性

　　地籍管理的基本信息，應該是有關土地數量、質量和權屬等狀況的連續記載資料。初始地籍屬於最初的統計、登記資料；經常地籍是因時間的推移而對初始地籍資料的修正和補充。反映地籍資料具有動態性特點，通過土地統計年報(或變更登記)可使初始地籍資料(數據和圖件)不斷更新，始終保持在現勢性水平上。初始地籍和經常地籍之間，各種簿、冊及年度報表中的各項內容及數字，應互相聯繫，構成承上啟下不間斷的完整系統。

　　(三)保證地籍資料的可靠性和精確性

　　為了保證地籍資料的可靠性和精確性，基礎資料如測量、調查和土地評價的成果資料，必須具有一定的精度要求。地籍中有關地界及其權屬關係，必須以相應的法律條文為依據。地籍資料一定要做到數字與圖件(實地)相一致。

　　(四)保證地籍資料的概括性和完整性

　　為保證地籍資料的可靠性和精確性，不僅需要採用正確的測量和評價方法，而且要保證全國地籍資料的概括性和完整性，保證地區間或地塊間的地籍資料不出現間斷和重漏現象。

　　隨著我國社會主義市場經濟體系的逐步完善，地籍管理在國民經濟發展中所肩負的任務愈加繁重。概括起來，地籍管理的任務如下：

　　(一)地籍管理是維護土地的社會主義公有制、依法保護土地所有者和使用者合法權益的重要手段

　　地籍管理的核心是權屬管理問題。地籍是政府有關機構調處土地爭執、恢復界址、確認地權的重要依據。我國的實踐表明，只有通過土地登記才能依法確認土地的所有權和使用權，維護土地的社會主義公有制，從根本上扭轉土地權屬關係混亂、糾紛不斷的局面。許多地區通過地籍調查和土地登記發證，確定了土地所有者和使用者的土地權屬、界址、面積，解決了大量的土地糾紛，有效地保護了土地所有者和使用者的合法權益，促進了社會的安定和團結。

　　(二)地籍管理是土地管理的基礎和立足之本

　　地籍管理是土地管理的基礎。地籍所提供的有關土地數量、質量和法律狀況的基本資料，是調整土地關係、合理組織土地利用的基本依據。土地使用狀況及土地經界位置的資料，是進行土地分配和再分配的重要依據；土地的數量和質量及其分佈狀況是組織土地利用、編製土地利用總體規劃的基礎資料；地籍資料的完整性及其現勢程度是科學管理土地的基本條件。在我國許多開展地籍工作的地區，已利用地籍資料作為徵撥建設用地、制定土地利用總體規劃、檢查處理非法用地的基礎資料，而徵撥用地、實施規劃等產生的土地權屬和土地用途變更，需通過土地登記發證，依法得到確認。

　　(三)地籍管理是土地使用制度改革的前提條件

　　我國土地使用制度改革的主要內容是：改變過去不合理的土地無償、無限期、無流通為有償、有限期和有流通的使用。要實行土地的有償使用制度，就需要制定土地使用費和各項土地課稅的標準，建立土地使用權的出讓、轉讓市場。有關資料表明，全國城鎮國有土地使用權申報的資料以及部分城鎮的土地分等定級的資料，已作為各地征收城鎮國有土地使用稅的依據。隨著國有土地使用權有償出讓、轉讓制度的實行，如何保護土地使用者依法轉讓、出租、抵押土地使用權的正當權益，如何科學地確定和調控土地的價格，防止土地投機，抑制地價的大幅度波動，更加有效地為土地使用制度改革服務，將是我國土地管理部門長期面臨的任務。完成這項任務的主要手段，就是要進行土地登記和土地的定級估價，進一步健全地籍管理的制度。

　　(四)地籍管理為國民經濟有關部門提供準確的土地數據和圖件

　　完整的地籍圖冊和統計表、簿冊，是國家編製國民經濟計劃和制定各項規劃的基本依據，是組織各行各業生產和進行各項建設的基礎。目前，我國的地籍資料已廣泛地應用於農業、林業、水利、交通、草原管理、荒地開墾、廢棄地改造、城市規劃、城市建設和環境保護等許多領域，並已取得了令人矚目的經濟效益和社會效益。隨著地籍管理工作的深入開展，地籍管理成果資料將在國民經濟發展中發揮更大作用。

　　根據我國基本國情和現代化建設的需要，現階段地籍管理的主要內容包括：土地調查、土地登記、土地統計、土地評價(分等、定級、估價)、地籍檔案管理、地籍管理信息系統的研製與應用等。

　　土地調查是以查清土地的數量、質量、分佈、利用和權屬狀況而進行的調查。根據土地調查的內容側重面不同，可分為土地利用現狀調查、地籍調查和土地條件調查三種。土地利用現狀調查主要是以縣為單位，按土地利用現狀分類調查各類用地的面積、分佈和利用狀況為主要內容的調查。土地利用現狀調查是一種普查，而且是對全國範圍的土地全覆蓋調查。根據不同的要求，土地利用現狀調查又分為概查和詳查。地籍調查包括地籍測量和土地權屬調查，其內容包括權屬、位置、界址、用途(類別)、等級和麵積等的調查。土地條件調查主要是對土地的土壤、植被、地貌、氣象、水文和水文地質，以及對土地投入、產出、收益、交通、區位等土地的自然和社會經濟條件的調查和資料的搜集、整理。土地條件調查的目的在於摸清土地質量及其分佈狀況，為土地評價或城鎮土地分等定級、估價提供基礎資料和依據。土地調查的深度和廣度，可以依其目的和具體條件而定。土地利用現狀調查、地籍調查和土地條件調查，可以分別單獨進行，也可以結合進行。一般認為，在農村，地籍調查可以與土地利用現狀調查結合進行；在城鎮和村莊內的地籍調查和土地條件調查一般應單獨進行，也可以與土地利用現狀調杏結合進行。

　　土地登記是國家用以確認土地的所有權、使用權和他項權利，依法實行土地權屬的申請、審核、登記造冊和核發證書的一項法律措施。目前，我國依照土地法律的規定，主要開展國有土地使用權、集體土地所有權和農村集體土地建設用地使用權三種土地權利登記。

　　土地統計是國家對土地的數量、質量、分佈、利用和權屬狀況進行統計調查、彙總、統計分析和提供土地統計資料的制度。土地統計屬於專業統計。其特點在於土地統計資料不僅反映在文字和數字上，同時一定要在圖件上得到證實，以表示各類用地的空間位置，做到圖(實地)數相符。土地統計既是管理手段，也是一種管理方式。土地統計可分為原始統計和年度統計，土地數量統計和土地質量統計等。土地統計不僅包括收集、調查、彙總等項內容，更重要的是對收集到的數據進行土地統計分析，為制定土地管理決策提供依據。

　　土地評價又稱為土地分等定級估價，分為城鎮土地評價和農村土地評價、土地自然評價(適宜性評價和生產潛力評價)和土地經濟評價(部門經濟評價、國民經濟評價)。在我國土地分等定級估價是在土地利用分類和土地條件調查的基礎上，根據土地的自然和經濟條件，進一步確定各類用地的等級和基準地價。土地分等定級可為合理征收土地稅(費)、確定土地補償標準、制定土地經濟政策和合理組織土地利用提供科學依據。地價評估為深化土地使用制度改革，規範地產市場，以及制定與其相適應的土地登記制度奠定基礎。

　　地籍檔案管理是以地籍管理活動的歷史記錄、文件、圖冊為對象所進行的收集、整理、鑒定、保管、統計、提供利用和編研等各項工作的總稱。

　　地籍管理信息系統是以縣或市級行政單元為對象，應用地理信息系統(GIS)理論和技術進行地籍空問數據和地籍屬性數據的採集、處理、存貯、檢查、輸出和變遷，服務於地籍管理工作的技術系統。地籍管理信息系統是科學化管理土地的重要手段。地籍管理的內容不是一成不變的，其各項內容也不是相互孤立存在的，而是相互聯繫和銜接的。其中，土地調查和土地評價是基礎；土地統計與土地登記是土地調查的後續工作，是鞏固土地調查成果並保持其現勢性的必要措施。在實踐中，土地統計可以在土地利用現狀調查後進行，即先統計後登記，把土地統計作為土地利用現狀調查的後續工作，以保持土地調查成果的現勢性；土地統計也可以在土地登記後進行，以保證土地統計成果更加精確和穩定；也可以將土地利用現狀調查、土地登記、土地統計同時結合進行。土地登記一般應在完成土地利用詳查或地籍調查之後進行，方能保證權屬登記的穩定性和精確性。否則，土地登記只能先辦申報，待調查、核實後再依法辦理登記註冊、發證。

　　地籍管理的各項工作成果是地籍檔案的基本來源，而地籍檔案又是地籍管理各項工作成果的歸宿，併為開展地籍管理工作提供參考和依據。可見，地籍檔案管理也是地籍管理的一項基礎工作。

　　地籍管理歷來是國家土地管理的重要組成部分，是一項政策性、技術性很強的業務工作。地籍管理不僅要充分運用行政和法律的手段，而且還要充分運用測繪、圖簿冊和電子電腦等的工程技術手段。

　　(一)行政法律手段

　　為了保證地籍管理各項措施的實施，國家要強化行政手段和重視地籍管理的立法。我國早在民國時期就有《土地法》，其中立有“地籍篇”條款，制定了土地登記規劃、荒地勘測法、土地重劃辦法、地價調查估計規則等地籍法規。新中國成立以來，國家重視運用行政和法律手段促進地籍管理工作的規範化、制度化和科學化。在《中華人民共和國土地管理法》中規定有土地登記、發證和建立土地調查統計制度的條款，先後制定了土地登記規則、土地利用現狀調查規程、城鎮村地籍調查規程、土地統計報表制度和土地分等定級估價制度等。地籍管理還依靠一定的法律程式，形成必要的法律文件，作為地籍管理的法律依據。

　　(二)地籍測繪手段

　　土地的空問特性決定了地籍管理具有工程技術性質。地籍測繪歷來是地籍管理的最基本的技術手段，從地籍的產生開始，就離不開土地經界的丈量和麵積量算。隨著現代科學技術的發展，地籍測繪工作逐步從最簡易的丈量，發展到用儀器測量；從簡單的經緯儀導線測量、小平板測繪，發展到應用電子速測儀和遙感技術完成地籍測量的全過程。技術的進步可以使測繪手段不斷得到更新，提高測繪的速度及其成果的質量，但不能代替地籍工作中常規測繪的技術手段。地籍測繪必須體現地籍管理工作的特點，否則，測繪的成果就無法用於地籍管理。地籍的測繪手段還包括3S技術。

　　(三)地籍圖簿冊手段

　　地籍最簡單的定義是登記或註冊的圖簿冊。圖件包括地籍圖、宗地圖、土地利用現狀圖、土地權屬界線圖、土地證的附圖及土地統計平面圖等。簿冊指地籍簿或土地清冊等。圖簿冊歷來也是地籍管理的基本手段或工具。未來的科學技術水平達到一定高度時，雖然可以大大提高圖簿冊的質量，減少它的編製程式和工作量，但不能完全替代圖簿冊的重要作用。

　　(四)電子電腦手段

　　電子電腦技術的廣泛應用大大推動了地籍管理手段的自動化水平。建立以電子電腦為手段的地籍資料庫或地籍信息系統，可以實現數據的採集、處理、地籍圖的編繪和更新，以及資料庫應用等方面的自動化。它是實現我國地籍管理科學化、現代化的重要手段。