地籍管理

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地籍管理(cadastral management)

　　地籍管理是指国家为取得有关地籍资料和为全面研究土地的权属、自然和经济状况而采取的以地籍调查(测量)、土地登记、土地统计和土地分等定级等为主要内容的国家管理措施。

　　为保证地籍管理工作的顺利开展，在进行地籍管理工作时一般应遵循以下原则：

　　(一)必须按国家统一的制度进行

　　地籍管理工作必须按国家在土地管理方面的统一制度进行，具体的内容和方法均由国家统一确定。例如，地籍的簿册、图件(包括比例尺的要求)等的格式、项目、填写内容及详略程度；统计和登记的分类体系；统计和登记单位隶属系统、填报程序和Et期；地籍资料中有关土地分类系统和标准等，都必须按照国家的统一规定进行。

　　(二)保证地籍资料的连贯性和系统性

　　地籍管理的基本信息，应该是有关土地数量、质量和权属等状况的连续记载资料。初始地籍属于最初的统计、登记资料；经常地籍是因时间的推移而对初始地籍资料的修正和补充。反映地籍资料具有动态性特点，通过土地统计年报(或变更登记)可使初始地籍资料(数据和图件)不断更新，始终保持在现势性水平上。初始地籍和经常地籍之间，各种簿、册及年度报表中的各项内容及数字，应互相联系，构成承上启下不间断的完整系统。

　　(三)保证地籍资料的可靠性和精确性

　　为了保证地籍资料的可靠性和精确性，基础资料如测量、调查和土地评价的成果资料，必须具有一定的精度要求。地籍中有关地界及其权属关系，必须以相应的法律条文为依据。地籍资料一定要做到数字与图件(实地)相一致。

　　(四)保证地籍资料的概括性和完整性

　　为保证地籍资料的可靠性和精确性，不仅需要采用正确的测量和评价方法，而且要保证全国地籍资料的概括性和完整性，保证地区间或地块间的地籍资料不出现间断和重漏现象。

　　随着我国社会主义市场经济体系的逐步完善，地籍管理在国民经济发展中所肩负的任务愈加繁重。概括起来，地籍管理的任务如下：

　　(一)地籍管理是维护土地的社会主义公有制、依法保护土地所有者和使用者合法权益的重要手段

　　地籍管理的核心是权属管理问题。地籍是政府有关机构调处土地争执、恢复界址、确认地权的重要依据。我国的实践表明，只有通过土地登记才能依法确认土地的所有权和使用权，维护土地的社会主义公有制，从根本上扭转土地权属关系混乱、纠纷不断的局面。许多地区通过地籍调查和土地登记发证，确定了土地所有者和使用者的土地权属、界址、面积，解决了大量的土地纠纷，有效地保护了土地所有者和使用者的合法权益，促进了社会的安定和团结。

　　(二)地籍管理是土地管理的基础和立足之本

　　地籍管理是土地管理的基础。地籍所提供的有关土地数量、质量和法律状况的基本资料，是调整土地关系、合理组织土地利用的基本依据。土地使用状况及土地经界位置的资料，是进行土地分配和再分配的重要依据；土地的数量和质量及其分布状况是组织土地利用、编制土地利用总体规划的基础资料；地籍资料的完整性及其现势程度是科学管理土地的基本条件。在我国许多开展地籍工作的地区，已利用地籍资料作为征拨建设用地、制定土地利用总体规划、检查处理非法用地的基础资料，而征拨用地、实施规划等产生的土地权属和土地用途变更，需通过土地登记发证，依法得到确认。

　　(三)地籍管理是土地使用制度改革的前提条件

　　我国土地使用制度改革的主要内容是：改变过去不合理的土地无偿、无限期、无流通为有偿、有限期和有流通的使用。要实行土地的有偿使用制度，就需要制定土地使用费和各项土地课税的标准，建立土地使用权的出让、转让市场。有关资料表明，全国城镇国有土地使用权申报的资料以及部分城镇的土地分等定级的资料，已作为各地征收城镇国有土地使用税的依据。随着国有土地使用权有偿出让、转让制度的实行，如何保护土地使用者依法转让、出租、抵押土地使用权的正当权益，如何科学地确定和调控土地的价格，防止土地投机，抑制地价的大幅度波动，更加有效地为土地使用制度改革服务，将是我国土地管理部门长期面临的任务。完成这项任务的主要手段，就是要进行土地登记和土地的定级估价，进一步健全地籍管理的制度。

　　(四)地籍管理为国民经济有关部门提供准确的土地数据和图件

　　完整的地籍图册和统计表、簿册，是国家编制国民经济计划和制定各项规划的基本依据，是组织各行各业生产和进行各项建设的基础。目前，我国的地籍资料已广泛地应用于农业、林业、水利、交通、草原管理、荒地开垦、废弃地改造、城市规划、城市建设和环境保护等许多领域，并已取得了令人瞩目的经济效益和社会效益。随着地籍管理工作的深入开展，地籍管理成果资料将在国民经济发展中发挥更大作用。

　　根据我国基本国情和现代化建设的需要，现阶段地籍管理的主要内容包括：土地调查、土地登记、土地统计、土地评价(分等、定级、估价)、地籍档案管理、地籍管理信息系统的研制与应用等。

　　土地调查是以查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况而进行的调查。根据土地调查的内容侧重面不同，可分为土地利用现状调查、地籍调查和土地条件调查三种。土地利用现状调查主要是以县为单位，按土地利用现状分类调查各类用地的面积、分布和利用状况为主要内容的调查。土地利用现状调查是一种普查，而且是对全国范围的土地全覆盖调查。根据不同的要求，土地利用现状调查又分为概查和详查。地籍调查包括地籍测量和土地权属调查，其内容包括权属、位置、界址、用途(类别)、等级和面积等的调查。土地条件调查主要是对土地的土壤、植被、地貌、气象、水文和水文地质，以及对土地投入、产出、收益、交通、区位等土地的自然和社会经济条件的调查和资料的搜集、整理。土地条件调查的目的在于摸清土地质量及其分布状况，为土地评价或城镇土地分等定级、估价提供基础资料和依据。土地调查的深度和广度，可以依其目的和具体条件而定。土地利用现状调查、地籍调查和土地条件调查，可以分别单独进行，也可以结合进行。一般认为，在农村，地籍调查可以与土地利用现状调查结合进行；在城镇和村庄内的地籍调查和土地条件调查一般应单独进行，也可以与土地利用现状调杏结合进行。

　　土地登记是国家用以确认土地的所有权、使用权和他项权利，依法实行土地权属的申请、审核、登记造册和核发证书的一项法律措施。目前，我国依照土地法律的规定，主要开展国有土地使用权、集体土地所有权和农村集体土地建设用地使用权三种土地权利登记。

　　土地统计是国家对土地的数量、质量、分布、利用和权属状况进行统计调查、汇总、统计分析和提供土地统计资料的制度。土地统计属于专业统计。其特点在于土地统计资料不仅反映在文字和数字上，同时一定要在图件上得到证实，以表示各类用地的空间位置，做到图(实地)数相符。土地统计既是管理手段，也是一种管理方式。土地统计可分为原始统计和年度统计，土地数量统计和土地质量统计等。土地统计不仅包括收集、调查、汇总等项内容，更重要的是对收集到的数据进行土地统计分析，为制定土地管理决策提供依据。

　　土地评价又称为土地分等定级估价，分为城镇土地评价和农村土地评价、土地自然评价(适宜性评价和生产潜力评价)和土地经济评价(部门经济评价、国民经济评价)。在我国土地分等定级估价是在土地利用分类和土地条件调查的基础上，根据土地的自然和经济条件，进一步确定各类用地的等级和基准地价。土地分等定级可为合理征收土地税(费)、确定土地补偿标准、制定土地经济政策和合理组织土地利用提供科学依据。地价评估为深化土地使用制度改革，规范地产市场，以及制定与其相适应的土地登记制度奠定基础。

　　地籍档案管理是以地籍管理活动的历史记录、文件、图册为对象所进行的收集、整理、鉴定、保管、统计、提供利用和编研等各项工作的总称。

　　地籍管理信息系统是以县或市级行政单元为对象，应用地理信息系统(GIS)理论和技术进行地籍空问数据和地籍属性数据的采集、处理、存贮、检查、输出和变迁，服务于地籍管理工作的技术系统。地籍管理信息系统是科学化管理土地的重要手段。地籍管理的内容不是一成不变的，其各项内容也不是相互孤立存在的，而是相互联系和衔接的。其中，土地调查和土地评价是基础；土地统计与土地登记是土地调查的后续工作，是巩固土地调查成果并保持其现势性的必要措施。在实践中，土地统计可以在土地利用现状调查后进行，即先统计后登记，把土地统计作为土地利用现状调查的后续工作，以保持土地调查成果的现势性；土地统计也可以在土地登记后进行，以保证土地统计成果更加精确和稳定；也可以将土地利用现状调查、土地登记、土地统计同时结合进行。土地登记一般应在完成土地利用详查或地籍调查之后进行，方能保证权属登记的稳定性和精确性。否则，土地登记只能先办申报，待调查、核实后再依法办理登记注册、发证。

　　地籍管理的各项工作成果是地籍档案的基本来源，而地籍档案又是地籍管理各项工作成果的归宿，并为开展地籍管理工作提供参考和依据。可见，地籍档案管理也是地籍管理的一项基础工作。

　　地籍管理历来是国家土地管理的重要组成部分，是一项政策性、技术性很强的业务工作。地籍管理不仅要充分运用行政和法律的手段，而且还要充分运用测绘、图簿册和电子计算机等的工程技术手段。

　　(一)行政法律手段

　　为了保证地籍管理各项措施的实施，国家要强化行政手段和重视地籍管理的立法。我国早在民国时期就有《土地法》，其中立有“地籍篇”条款，制定了土地登记规划、荒地勘测法、土地重划办法、地价调查估计规则等地籍法规。新中国成立以来，国家重视运用行政和法律手段促进地籍管理工作的规范化、制度化和科学化。在《中华人民共和国土地管理法》中规定有土地登记、发证和建立土地调查统计制度的条款，先后制定了土地登记规则、土地利用现状调查规程、城镇村地籍调查规程、土地统计报表制度和土地分等定级估价制度等。地籍管理还依靠一定的法律程序，形成必要的法律文件，作为地籍管理的法律依据。

　　(二)地籍测绘手段

　　土地的空问特性决定了地籍管理具有工程技术性质。地籍测绘历来是地籍管理的最基本的技术手段，从地籍的产生开始，就离不开土地经界的丈量和面积量算。随着现代科学技术的发展，地籍测绘工作逐步从最简易的丈量，发展到用仪器测量；从简单的经纬仪导线测量、小平板测绘，发展到应用电子速测仪和遥感技术完成地籍测量的全过程。技术的进步可以使测绘手段不断得到更新，提高测绘的速度及其成果的质量，但不能代替地籍工作中常规测绘的技术手段。地籍测绘必须体现地籍管理工作的特点，否则，测绘的成果就无法用于地籍管理。地籍的测绘手段还包括3S技术。

　　(三)地籍图簿册手段

　　地籍最简单的定义是登记或注册的图簿册。图件包括地籍图、宗地图、土地利用现状图、土地权属界线图、土地证的附图及土地统计平面图等。簿册指地籍簿或土地清册等。图簿册历来也是地籍管理的基本手段或工具。未来的科学技术水平达到一定高度时，虽然可以大大提高图簿册的质量，减少它的编制程序和工作量，但不能完全替代图簿册的重要作用。

　　(四)电子计算机手段

　　电子计算机技术的广泛应用大大推动了地籍管理手段的自动化水平。建立以电子计算机为手段的地籍数据库或地籍信息系统，可以实现数据的采集、处理、地籍图的编绘和更新，以及数据库应用等方面的自动化。它是实现我国地籍管理科学化、现代化的重要手段。