公共資源審計

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　　公共資源審計是指國家審計部門通過對政府部門履行公共職責過程中管理和使用公共資源的情況進行檢查,以評價其公共資源管理和使用的經濟性、效率性和效果性的活動。^[1]

　　國家的存在與發展需要從納稅人手中集中一定的公共資源,但全體納稅人也不可能共同管理這些公共資源,而只能委托部分人進行統一管理,在現實的國家結構中是由政府部門來運用和管理國家的公共資源。因此,全體納稅人與政府的財政部門就形成了一種受托責任關係。受托責任關係中由於存在信息的不對稱,因而就產生了國家審計,由國家審計機關對政府部門的財政經濟活動進行審查監督,維護納稅人的利益.由於國家的一切權利屬於全體公民,國家的一切資源屬於全體公民所有,公民選舉產生的議會是各國的最高權力機關,它可以代表並維護全體公民的利益。公民將其所有的公共資源,通過國家最高權力機關委托給政府,按照由權力機關審查通過的年度預算和國民經濟計劃來體現和反映的公民的意志,去進行經營管理。從法理上說,這就使各國議會與政府發生了委托和受托關係,各國政府在通過議會接受了公民委托之後,就不言而喻地負起了受托責任,就應最大限度地完成公民的托付,向公民報告受托責任履行情況,並接受對議會(或政府)負責的審計機關所進行的審計監督。因此,審計機關的主要作用就在於對政府受托責任的完成情況,客觀公正地給予認定和評價。這就要求審計機關一般必須獨立於受托責任人的干預之外,直接向委托人報告審計結果。這樣做,有助於保證使審計機關能夠不受干預,客觀公正地對政府是否完成公民委托情況進行評價和認定,更重要的是有助於使政府從制度上避免干預之嫌,從而有力地取信於民,得到其信任和支持。

　　雖然在任何時候,國家對政府部門公共資源的使用都要進行審計監督,保證受托責任的認真履行。但是在不同體制下,國家審計監督的內容和形式是有區別的。在自然經濟和計劃經濟條件下,國家審計主要是對財政收支真實性和合法性的審查方面。但隨著市場經濟的發展,公共資源使用效率得到重視,不僅要求公共資源的使用要真實合法,而且還要求使用具有效率。因此,國家審計的主要任務將轉變為評價政府及其各部門在履行其職能的過程中管理和使用公共資源的效率。國家審計任務產生變化,公共資源審計這種新的國家審計形式也將隨之產生。

　　(1)現行審計體制的局限性

　　在不同的審計體制下,審計機關的許可權、審計重心、審計獨立性、審計的組織形式等有所不同,公共資源審計的效果自然也不同。目前,世界上己有160多個國家和地區建立了適合自己國情的國家審計制度。從總體上講,各國的國家審計體制主要分為立法型、司法型、獨立型和行政型等四種模式。立法型審計模式,最高審計機關隸屬於立法機構,直接對立法機構負責,對政府機構具有很強的獨立性。

　　司法型審計模式,最高審計機關具有司法性質,擁有最終判決權,即政府審計制度法治化。這種模式強調審計機構的權威性,並以法律形式增強這種權威性,從而突出政府審計機構的獨立性。但這種模式的審計機構同時負有一定的司法職能和司法權利,需要根據經濟責任的履行情況,獎懲有關政府官員和責任人,其提供的服務更具有微觀特征。法國、義大利等一些國家屬於這一類型。獨立型審計模式,最高審計機構不隸屬於任何國家機構,獨立於行政、立法、司法三權之外。這種模式的獨立性強,只對法律負責。實際上它更偏重服務於立法部門。德國是這種模式的代表。

　　行政型審計模式,最高審計機關隸屬於政府領導,獨立性不如其它模式。目前只在瑞典、沙特等少數國家實行。

　　從發展趨勢看,立法型審計模式代表當今世界審計體制的發展方向和主流。而行政、司法、立法型審計模式都將越來越多地為立法部門服務。

　　我國實行的是行政型的審計模式。國家審計署隸屬於國務院,地方審計機關在業務上對上級審計機關負責,在行政上對本級人民政府負責,實行雙重領導。這是由當時的客觀條件決定的。二十多年的審計實踐證明,在計劃經濟向市場經濟轉軌時期,這種審計模式有利於審計部門更加直接、有效地實施審計監督,及時查處和糾正各種違法違紀問題,更好地發揮審計監督的作用。

　　但從長遠來看,這種審計模式畢竟有它的局限性,無法有效地保障審計機關的獨立性。在實際工作中,由於各級審計機關的人權、財權主要在同級政府,上一級審計機關的業務領導作用往往被同級政府弱化,當國家利益與地方局部利益發生矛和衝突時,審計處理觸及到地方局部利益時,審計機關和審計人員往往受到同級政府的干預,有時只得遷就變通,難以做到客觀、公正。黨政領導對審計的態度也會在很大程度上決定審計職能發揮,甚至出現人為干預審計機關依法審計、如實揭露和嚴肅處理重大違紀問題的現象,影響著公共資源審計。

　　(2)相關法律法規的缺乏

　　缺乏與公共資源審計相關的法律法規,制約著公共審計工作的開展。我國先後出台了海洋環境保護法、森林法、草原法、礦產資源法、水法等公共資源保護方面的法律,這些法律也只是規定國家為保護資源避免受污染方面的法律規範。中華人民共和國審計法也只是規定對環境保護專項資金使用的真實性、合法性、效益性等方面進行審計,而對公共資源管理,使用效率、效益、效果審計的法律條文缺乏,從而使得審計人員在審計過程中無法可依,難以發表意見。

　　(3)審計人員素質的欠缺

　　公共資源審計涉及的內容很廣,這就要求審計人員不僅要具備審計、會計專業知識,還應具備巨集觀經濟管理知識、政策法規、書面表達能力和綜合分析能力等。但從目前審計機關人員的業務素質普遍較低,缺乏對財務會計知識的深入瞭解,知識結構不合理,專業單一,知識單薄。公共資源審計審出問題,各種說情、威脅和利誘接踵而至。個別政治素質不過硬的審計人員極有可能會經受不住威脅或利誘,放棄立場原則,違反原則和審計紀律,有意幫助被審計對象弄虛作假,或搞人情審計。審計人員綜合素質的欠缺,會嚴重製約和影響審計工作的質量。

　　(4)評價標準的不確定

　　公共資源審計評價標準是審計人員對被審單位公共資源實際使用效果進行衡量或評價的鑒定要點,是審計人員分析、評價並出具審計意見的依據。公共資源審計的對象千差萬別,衡量審計對象經濟性、效率性和效果性標準難以統一,審計人員開展公共資源審計非常困難,審計時很難確定對被審計單位運用何種標準進行審計,這將嚴重製約了公共資源審計工作的開展。甚至是同一項目,會有多種不同的衡量標準,採用不同的衡量標準,得出的結論會有天壤之別。這使得每開展一項公共資源審計,審計人員都必須在現場審計開始前,就評價標準問題與被審計單位進行協商,或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。因此,評價標準的不確定性,給公共資源審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。這無疑會影響公共資源審計的質量和審計結論的可信度。