臨時救助制度

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　　臨時救助制度指國家對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之後基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助。^[1]

　　2007年，民政部開始部署各地探索建立臨時生活救助制度，努力解決因突發性事件、意外傷害或因家庭剛性支出較大導致的臨時性基本生活困難。各地結合實際，加快建制步伐，加大救助力度。截至2013年，全國26個省份制定完善了臨時救助政策。

　　2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》則對臨時救助的範圍、申請等相關事項作出規定。^[2]

　　2014年9月17日國務院常務會議，決定全面建立臨時救助制度、為困難群眾兜底線救急難。專家認為，這不僅是我國社會救助制度的逐步完善，更體現了社會救助理念的與時俱進。

　　2014年10月25日，國務院印發《關於全面建立臨時救助制度的通知》，部署進一步發揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難。

　　《通知》強調，臨時救助制度實行地方各級人民政府負責制。國務院民政部門統籌全國臨時救助制度建設。國務院民政、衛生計生、教育、住房建設還有人力資源社會保障、財政的部門，按照各自的職責做好相關工作。開展臨時救助要堅持應救盡救，確保有困難的群眾都能夠求助有門，並且按規定得到及時的救助；堅持適度救助，既要儘力而為，又要量力而行；堅持資源統籌，做到政府救助、社會幫扶和家庭自救的有機結合。

　　《通知》同時也對臨時救助的對象範圍、申請受理、審核審批、救助方式等制度內容進行了規範。凡是認為符合救助條件的城鄉居民家庭或者是個人都可以向所在的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出臨時救助申請；那麼對於具有這個本地戶籍、還有持有當地居住證的，是由當地的鄉鎮人民政府辦事處來受理；那麼上述情形以外的，當地鄉鎮人民政府街道辦事處應當協助這個人向縣級人民政府設立的救助管理機構申請救助。

　　另外《通知》也強調說，地方各級人民政府要將建立完善臨時救助制度列入重要的議事日程，抓緊完善配套政策措施，要確保在2014年底之前全面建制；同時還要將這個臨時救助等社會救助工作列入地方領導班子和領導幹部的政績考核評價指標體系，考核結果會納入政府領導班子和相關領導幹部綜合考核評價的重要內容，作為幹部選拔任用、管理監督的重要依據。

　　從救助的對象上看，臨時救助的對象具有不可預測性。任何家庭或個人都有可能遇到困難。一般情況下，這些困難自己可以解決，但有時候也需要社會給予救助。因此，任何家庭或個人都可以成為救助的對象。

　　從救助的內容上看，救助需求呈現多樣性。每個家庭或個人需要救助的內容是不一樣的，有的需要物質上的救助，有的需要精神上的救助，有人需要物質上和精神上的雙重救助。

　　從救助時間的長短上看，臨時救助的時間是臨時的，臨時救助與長期救助不同，臨時救助是因暫時的困難而引起的救助需求，求助者的問題往往一次性就能解決。也就是說如果臨時救助的時間、措施得當，求助者的問題很快能夠得到迅速解決；反之，如果臨時救助的時間、措施不當或者由於其他原因，臨時救助者就會轉入長期的救助需要。

　　從救助需求的發生時間上看，臨時救助具有突發性。由於突如其來的原因導致家庭或個人陷入困境，需要得到社會救助。因此，這種救助的需求，往往事先不可預測，具有明顯的突發性特點。

　　從救助的數量上看，臨時救助具有非定量性。對於社區里的長期救助對象，諸如低收人家庭、低保人員、“三無”人員、五保對象等，人們常常根據當地經濟發展水平，制定有明確的救助標準。但臨時救助則沒有既定的標準，有時救助的需求量是幾十元、幾百元，有時可能是幾千元、上萬元。

　　國務院常務會議決定，臨時救助實行地方政府負責制，救助資金列入地方預算，中央財政給予適當補助。引導大中型企業、慈善組織等設立公益基金，發揮好社會服務機構、志願者的積極作用。

　　國務院常務會議要求，臨時救助實施情況定期向社會公開，加強救助資金監督檢查，嚴肅查處擠占挪用資金、騙取救助等行為。

　　專家表示，臨時救助對資金的靈活度要求較高，可能使基層管理人員擁有更大的自由裁量權。對此類救助資金的監管，要防止不作為，又要防止亂作為，既確保達到救急的目的，又要避免資金被濫用。^[2]

　　全面建立臨時救助制度，對於填補社會救助體系的空白，補“短板”、掃“盲區”，編實織密困難群眾基本生活安全網，具有重要意義。

　　中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任韓克慶：從計劃經濟時期以救災救濟作為救助制度的主體，到改革開放後採取“補充型”制度設計，再到當前針對城鄉一體化進程加快，流動人口增多，貧困家庭之外的邊緣人群增多等現實填補“缺項”，我國正在構築全面的制度型社會救助體系。由於社會上存在各式各樣的風險，臨時救助的救助方式需更加靈活多樣，這就要求政府部門針對不同風險採取不同救助方式。隨著臨時救助制度的全面建立，各地也將出現更多、更豐富的探索和創新，推動我國的社會救助網路織得更牢、網底變得更寬。

　　南開大學社會建設與管理研究院院長關信平：與其他社會救助項目相比，臨時救助更加適合吸引社會力量參與。一方面，臨時救助對時效性、靈活性要求較高，社會力量在這方面具備一定優勢，另一方面，慈善組織等也需要通過組織參與救急、救難的公益活動，形成良好的社會效應。政府救助與社會幫扶要實現有效銜接、有機結合，充分發揮各類救助資源的作用，實現困難群眾求助有門、受助及時。

　　關於救助對象，各地政府都在其“臨時救助實施辦法或意見”中有明確規定，基本上包括如下內容：具有本市(地)戶籍且居住在本市(地)的居民，並且重點救助對象為一是城市(地方)低保人員、“三無”人員、五保對象；二是城市(地方)低收入家庭，因為意外的事故和自然災害而造成家庭貧困。但是在實施I~B,-J救助的過程中，救助機構由於缺少臨時救助預案，工作人員在確定救助者時往往按工作人員的主觀因素行事。救助誰、發多少，往往是領導一句話，一個電話，一個條子或對救助者的感性認識，缺乏理性認識。

　　社區的臨時救助是社區居民面臨困難、不能自我解決而需要他人給予的救助，它既有突發性、臨時性的特征，因此，臨時救助需要獲得即時處理。但是現行的救助程式很難實現這一目標。因為現行的救助程式一般是求助者向社區申請——街道辦事處複查—— 民政局批准，其間至少要7—8個工作日。也就是說從申請救助到獲得救助要經過這三個複雜的程式，這種由社區困難居民申請，社區居委會評議，街道辦事處嚴格審查，民政局審定的工作流程，從某種意義上講，它保證了救助的嚴肅性。但整個流程所花的時間過長，很難體現臨時救助即時性的特點。

　　近年來，國家在臨時救助支出方面一直在逐年增加，但它占國家財政支出的比例仍然偏低。例如，2007年全國民政事業費包括臨時救助支出1 21 5．5億元，僅占國內生產總值的0．472％。而發達國家社會救助資金一般要占到國內生產總值的1％一2％。因此，在救助經費方面，必須在政府主導的情況下，加強社會資源的融入。雖然各級政府在這一方面也都大力提倡，但是社會參與的程度不是很高。

　　臨時救助的對象是那些因各種特殊原因造成基本生活出現暫時困難的家庭或個人，從錶面上看來，似乎他們的問題僅僅是缺少錢物，但事實上他們的問題遠比缺少錢物更多、更複雜。其問題可能涉及家庭自身、救助者個人以及自我心理等方面。因此，救助的需要是多方面的。但目前人們把救助的項目主要放在為案主提供資金上，而其他方面則幾乎沒有考慮。

　　實施臨時救助個案管理

　　1、成立臨時救助個案管理機構。

　　目前，我國城鄉區、縣和不設區的市的民政局的政府部門裡，均設有相關機構專門負責臨時救助的曰常工作。因此，可將個案管理理念和工作模式沁入政府現行的基層社會救助管理體制框架內。併在此基礎上，組建城鄉區、縣和不設區的市的民政局的專門從事臨時救助的個案管理部門，而在街道辦事處、鄉鎮政府、社區(村)居委會則設置專業的臨時救助的個案管理專門崗位，負責臨時救助的工作。此外，也可由非政府部門，成立臨時救助個案管理服務組織，負責社會臨時救助工作。

　　2、臨時救助個案管理機構的專業人員構成。

　　個案管理服務是一個系統，在這個管理系統中，執行個案管理實務的人都可以稱之為個案管理者。因此，個案管理者的構成包含各種專業與不同層次的工作人員。也就是說他們既可以是專業的社會工作者、也可以是非專業的社會工作者；他們既可以是某一領域的專家學者，也可以是一般的人員。這正如扎斯特羅所言，幾乎所有的社會工作者都工作在社會福利等相關領域，而且還有許多其他專業和職業群體也同樣工作在這一領域，這些專業人員包括律師、醫生、教師、心理學家、精神病專家以及護士等。這些人員由於專業地位的不同，服務的自主性、權責範圍與任務的複雜性也不同，他們是多種專業特長人員的組合。即便如此，所有的個案管理人員都應具有個案管理工作理念和掌握一定的個案管理工作方法。特別是城市的區、縣和不設區的市的民政局裡專門從事I~B,l救助的個案管理人員的素質要求更是如此。這是做好臨時救助個案管理服務工作的前提條件。

　　3．開展臨時救助個案管理服務的基本程式。

　　第一，建立個案管理檔案。以街道辦事處、鄉鎮政府、或社區(村)居委會為組織者，建立起以家庭為單位的個案管理檔案，併進行統一的動態管理。個案管理檔案包括家庭成員的組成、家庭的收入來源及水平、家庭成員的健康狀況和家庭的主要社會關係網等。通過建立個案管理檔案，掌握第一手資料，為日後的救助工作打下基礎。

　　第二，評估服務需求，也就是對案主的確認。當社區居民遭遇臨時困難時，社區居民即可向社區臨時救助個案管理部門提出救助申請。臨時救助個案管理部門則可調出救助者家庭個案管理檔案，根據個案管理檔案資源與社區居民的申請、及社區(村)居委會和鄉鎮政府相關部門的證明材料，對救助者進行救助資格審查，如果符合條件救助的，即成為救助對象(案主)。反之，不予以立案救助。

　　第三，制定服務計劃。服務計劃包括服務目標和服務的行動方案。服務目標即案主所期待的結果或者新的狀態。它是由個案管理者和案主共同協商制定的。在明確了服務目標後，選擇行動方案則是重要的一步，因為它是解決案主問題的關鍵。而對於行動方案的選擇和制定，個案管理者應註意與案主一起討論，選擇和制定解決問題的具體方法和途徑，然後設計可行性方案，這樣便於案主的配合和參與。

　　第四，實施服務計劃，為案主尋求資源與協作。這一階段，個案管理者的任務就是把滿足案主(求助者)需要的資源進行聯接和整合，這些資源可能來自政府部門、企業、非營利組織和非正式組織或個人，並對這些資源進行協調，共同解決案主的問題。如果案主需要解決的是個人心理問題、情緒問題，那麼，作為具有社會工作專業背景的個案管理者則可直接介入，幫助案主解決其問題。

　　第五，監督和評估。在個案管理服務的整個過程中，為了保證服務效果的完滿，實施不問斷的監督和評估是必要的。因此，在整個個案服務過程中，監督和評估一直是個案管理者的一項重要工作。此外，在服務結束後，為確信服務效果是否實現，還必須開展追綜評估。如果評估的結果顯示服務對象的問題或需要尚未解決或滿足，則須考慮重新回到評估服務需求階段。

　　第六，結案。當案主的問題或需求已經解決，那麼個案管理服務工作宣告結束。