简易审计程序

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　　简易审计程序是指在基本审计程序合法并保证审计质量的情况下，对审计局内部操作程序进行的适当简化。

　　任何程序机制的产生、存在与发展都有其相应的理论基础作支撑，对某一程序机制的具体程序规则的确立都必须以其相应的理论基础为指导，简易审计程序确立有着自己的理论基础。

　　一、矛盾特殊性理论

　　一切事物都包含着矛盾，矛盾存在于一切事物的发展过程中，无论在自然界、人类社会还是思维领域，矛盾是客观普遍存在的。矛盾特殊性的原理，要求我们坚持对具体事物具体分析的原则。列宁指出，“马克思主义的最本质的东西、马克思主义的活的灵魂：具体地分析具体的情况”①。具体事物具体分析就是要分析各种事物矛盾的特殊性，不同性质的矛盾必须用不同的方法解决，“对症下药”地解决问题，防止“一般化”、“一刀切”的弊病。每一门科学的任务，也就在于揭示自然界和社会的一定过程、一定领域的特殊的矛盾运动规律。只有把握矛盾的特殊性，才能找出解决矛盾的特殊方法。矛盾普遍性原理给我们指出了观察事物和处理问题的总方向。无论认识和处理什么问题，我们都要从分析矛盾着手，坚持矛盾分析的方法。矛盾分析方法是认识事物最根本的方法。

　　具体到审计中，被审计单位规模大小各异，经济活动面有宽有窄，财政财务收支内容有繁有简，审计项目的轻重缓急等方面又存在着不同，这就要求我们将近似的被审单位及审计项目加以归类，对不同种类被审单位及项目应当采用不同的审计方法。因此，不能只套用一种程序模式而忽视被审单位及项目之间的差异性，而应采取多种解决问题的方法去解决不同类型的审计项目的审计程序问题。程序的类型化正好符合这一要求、有针对性地选择不同程序去解决问题，它是符合矛盾的特殊性原理的。具体问题具体分析是马克思主义的基本原理，是马克思主义哲学的根本要求，是科学的方法论，是唯物辩证法的具体体现，是防止形而上学的重要方法。

　　二、程序正义理论

　　作为法律制度的重要组成部分，审计制度对正义性的追求不容置疑。当今社会，审计公正成为国家审计的根本价值追求，其直接目的是追求实体正义，使公共资源得到有效合理的使用、揭露权力运行中的违法乱纪活动、完善权力运行机制。现代法治原则强调国家审计监督权要规范行使，程序正义开始受到关注，把公正的程序保障也作为国家审计目标或者价值判断的标准，而把实体正义作为在程序正义制约下力图最大限度予以实现的价值。

　　随着世界政治经济形势的发展，程序正义已成为深入人心的审计观念。之所以要坚持程序正义，一是因为程序公正能够促进审计监督的真正实现；二是因为程序公正可确保被审计单位、被审计人员及相关利益者对整个审计制度产生信任。

　　依照程序正义理念，任何程序都应当具有公正价值。程序的简化并不意味着程序的虚无。简易审计程序是一种审计程序，具有正当程序的一般要件。简易程序虽然舍弃了某些程序要件，如省略审前调查、不再编写审计底稿、被审计单位在审计报告上直接签字替代审计意见征求书等，但它对程序理性原则、被审计单位参与原则、审计人员中立原则所要求的一般要件的坚持，表明简易程序并不等于随意简单的程序，也并非不遵守任何程序，简易程序实际上是在不损害程序正义的基础上再充分考虑到程序的经济性。简易程序虽然抛弃了正当程序的部分内容与标准，但其简化的环节与程序是其适用审计项目中必要与合理的省略，这些省略与简化都不至于损害程序的正义，仍然符合正当程序理念的根本所在，能够保障程序的正义。

　　三、效率理论

　　国家审计是一项耗费国家经济资源的活动，国家为了保证和支持审计监督机关依法履行监督职能，必须投入大量的人力、物力、财力。随着审计投入的增加，相应的审计成果也会增加，但其边际收益是递减的，一定程度后会产生负效益，亦即边际收益小于边际成本。如果要为每一个审计项目提供充分、谨慎的程序保障，那么便有许多其他的被审计单位得不到有效的监督。国家对审计活动所投入的审计资源也是有限制的，不可以无限地增加，企图通过增加国家对审计机关的审计资源的投入来解决审计任务繁重的问题，实现审计效率的最大化是不现实的，所以只能通过成本结构的优化配置达到效益最大化，即由国家来设计科学合理的审计程序。

　　在现在的市场经济下，必然要求审计程序走向效益。市场经济是法治经济，它需在法律的引导下合理地利用有限的资源，产生最大的经济效益和社会效益。一种审计程序越是有利于社会整体资源配置的高效率，那么这种程序的效益就越高，简易程序正是为了回应时代的要求，围绕效益问题使资源分配达到效益最大化，使之充分发挥它的功能和作用。

　　借鉴司法诉讼简易程序的规定.根据审计的实际情况，制定适合简单审计项目的简易程序.需要从以下四个方面对简易审计程序进行明确。

　　(一)简易审计程序的适用范围

　　对审计程序作一般程序与简易程序划分的关键在于分界点.即适用范围如何设定.这是构建该制度首先应当解决的核心课题

　　现在.我们梳理出适合简易程序审计的项目基本有：财政财务收支内容单一、财政财务收支规模较小或人均费用较低的部门和单位、资产负债规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的企业化管理事业单位等六类。当然，上述审计项目中发现的被审计单位违纪违规问题必须满足“情节轻微.问题事实比较清楚”这一前提条件，具体尺度由审计机关在审计中予以掌握 为了减少因处理处罚限度不符合简易程序而转为一般程序、增加不必要的资源浪费情况出现.诸如财政决算、经济责任、行业审计以及涉及大案要案等存在严重违纪违规行为可能性较大的项目.一律以不适用简易程序为宜。因为重大审计项目按简易程序处理不符合简易程序设立的目的。

　　由此，对简易审计程序应作这样宽泛的理解，即它主要是基层审计部门审计简单的审计项目所适用的审计程序

　　(二)审计项目的繁简分流

　　前述简易审计程序的范围应当通过设立审计项目分类制度来加以确认.进行繁简分离.是解决审计资源与审计项目矛盾的最佳途径

　　尝试审计项目的繁简分流.就是根据项目的难易程度.将简单的审计项目筛选出来.通过简化审计程序.有利于迅速正确地审结这些项目.使审计机关可以用大部分的资源去审计大项目。审计人员腾出更多的时间、精力.考虑审计中随时可能遇到的更为复杂的问题.高质量地审计好相对复杂的项目.从而能够使所有的项目都得到适当的合理的审计.以达到提高审计效率和审计质量的目的。改变主审两头兼顾、难以发挥最佳效益的状况

　　结合司法机关运用简易程序审理民事案件的比例超过70%的实际情况.建议将项目繁简比例初步定在3：7至2：8之间。因为规定的简易程序适用范围过于狭小，所以在立法上要明确并扩大简易程序的适用范围.在执行中要严格限制超范围适用简易程序.可以预防简易程序适用上的无序现象。

　　(三)简易审计程序的特别规定

　　1.简易审计程序简化原则

　　程序正义与审计效率是审计程序中两个同等重要的目标。提高效率不能以牺牲正义为代价.程序正义至上的原则不可动摇。简易审计程序中两种价值的协调.需要参照有关简易程序设计的一般的、宽泛的以协调公正与效益为出发点的原则。

　　(1)兼顾程序的简易性与正当性。简易审计程序只是对程序的简化，并没有改变对实体公正的追求。因此。简易审计程序必须符合正当审计程序的最低程序要求.简易程序的审计决定生效后具有与一般程序同等的效力

　　(2)外部审计程序的强制性与内部审计程序的选择性。“审计程序划分为内部审计程序和外部审计程序。《审计法》...审计程序也相应以规范外部审计程序为核心。违反法定程序...会导致审计处罚决定无效等法律后果” 因此，简易审计程序只能对一般审计程序中有关编制审计项目计划、制订审计方案、编写审计日记等内部审计程序进行简化，属于程序简化式简易程序。它并没有规定简易程序自始至终的全部内容.而是根据简易程序不同于一般程序的特点作出一些必要的、专门的规定。凡是在简易程序中没有作出规定的仍然适用一般程序的规定.如立项、取证、审计报告征求意见、报告审议、听证、复核程序等等。

　　2.简易审计程序主要体现为审计文书的简化。

　　(1)内部审计文书的省略。可以根据需要对审前调查、审计方案、审计业务会议等程序进行取舍与简化，调查记录、方案、业务会议决定、工作底稿、日记等文书也相应取消。

　　(2)外部审计文书的简化。某些审计业务文书，如审计通知书等。比较简单、格式比较统一。审计机关尽可能按需设计制作统一的、格式化的、填写式的业务文书，供主审填载之用.不需每一份都另行制作打印.可以有效地提高工作效率。

　　(四)简易程序在审计过程中的变更

　　简易程序变更是指审计机关在适用简易程序审计项目的过程中。如果发现不宜适用简易程序的，应当中止项目的审计.并按照一般审计程序审计。以下的情况将简易程序变更为一般程序：(1)审计过程中发现被审计对象严重违纪违规问题需作出审计处理、处罚的；(2)审计过程中发现领导干部本人有廉洁自律方面问题的；(3)渖计过程中接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实的；(4)其他不应当或者不适宜适用简易程序的情形.是指不符合适用简易程序范围的情况.在审计前没有发现。在审计中发现了的。

　　首先.在依简易程序审计的时候.内部审计程序被大大简化，都不同于一般程序，要提高审计项目的质量。除了提高审计人员素质以外.必须从以下方面加强管理：

　　加强审计组长责任制(或项目主审负责制1、审计执法过错责任追究制度、行政执法责任制等责任制度，在进一步明确行政行为责任的同时.理顺审计工作中的法律关系.提升依法审计的工作质量和效率

　　强化项目节点控制，实现项目的有效管理。所谓节点.是指寻找到项目动态运行中应该加以约束制约的关.在这一关口中人为地设置一定的强制性规范.从而实现调节项目管理和运行的一种方式.进而保证审计活动的有序进行。对简易审计程序的节点设置，初步定位为三个：第一为“立项节点”.第二为“简易审计程序变更为一般程序节点”.第三为“文书复核节点”

　　其次，简易审计程序亟待确立合法地位。简易程序的实施是审计效率与程序正义的需要。近年来.基层审计部门已开始关注简易程序方面的探索和问题研究.并有了局部成功的实践。但是。我国简易审计程序的制度和理论几乎没有.会引发审计实践中的诸多无序状态.由于缺乏必要的立法和理论指导，简易审计程序的适用将会显露出种种弊端。

　　由于审计法主要规范外部审计程序.建议最高审计机关在不违反审计法的前提下。尽快通过在审计法规、规章中合理设置和简化内部审计程序的方式来合理设置简易审计程序，明确简易程序的真正含义、存在的范围及其在国家审计程序体系中的地位.以保障其在实施过程中的正当性。

　　司法简易程序适用于基层人民法院及其派出机构，考虑到基层审计机关审计力量矛盾更突出，交办任务重，且很多审计项目较简单。当前市、区、县审计机关有2800多个，管辖的审计单位有70多万个，平均每个审计机关管辖260多个单位。这些被审计单位也就十几人，管理资金只有几千万元左右，且审计结果也难以像审计署实施的审计项目那样突出。因此，审计简易程序由市、区、县基层审计机关适用较妥。