所有制改革

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所有制改革(ownership reforms)

　　所有制改革是指改革那种与传统社会主义经济模式相适应的、与产品经济相适应的所有制，即改革传统意义上的全民所有制和传统意义上的集体所有制，改革不适合社会主义商品经济发展的所有制。

　　1．中国不搞私有化，但必须进行所有制方面的改革

　　从中国的改革历程看，从农村改革到以城市为重点的全面改革逐步推开。中国的改革，是在中国共产党领导下有步骤地不断深化。在经济体制改革全面推进的过程中，所有制方面的改革也逐步明确地提上日程，并进行了有益的探索和总结。

　　包括所有制改革在内的经济体制改革都遵循邓小平建设有中国特色社会主义理论的指导原则，逐步推开和深化的，这些原则主要有：解放思想，实事求是；改革是社会主义制度的自我完善；改革的目的是为了扫除发展社会生产力的障碍；改革是为了发展生产力，也是解放生产力；改革要勇于实践和探索，大胆地试，大胆地闯，不要怕犯错误。

　　2．农村的所有制改革

　　农村第一步改革，用包产到户即统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制取代人民公社体制，标志着突破单一公有制，探索公有制新的实现形式取得了一次重大胜利，具有深远的理论意义：找到了适合社会主义初级阶段中国农村生产力水平的实现公有制的有效形式。一方面坚持了作为农业基本生产资料土地的公有制，另一方面实行所有权与经营权分离，使农民通过承包掌握了充分的自主权，实现了生产资料与劳动者直接的结合，从而可以自负盈亏，可以自行安排生产、支配劳动时间，可以对家庭成员按男女老少的特点进行适当分工，发展家庭副业和多种经营，大大提高了每个人的积极性和农业的劳动生产率。从这个意义上讲，农村家庭联产承包责任制的全面推行，实质上已经开始了所有制改革的历程。

　　乡镇企业的出现，标志着变革中开始形成的新的产业部门有了新的迅猛发展的增长点，导致农村经济结构的剧烈变动，原有的分割、封闭的城乡关系逐渐瓦解，农民的身份、地位开始发生质的变化。家庭联产承包责任制放开了农民的手脚，但农产品尤其粮食仍然大部分是农民自己消费的，商品率一般只有15％左右。乡镇企业的迅猛发展，大大促进了农村交通运输、邮电通讯的发展，农村集镇的建设，横向联合跨越地区而普遍展开，为古老的农村注入了工业文明的新鲜血液，从而开始走上告别自给自足和自我封闭的道路。

　　乡镇企业也是集体所有制的一种形式，它与计划经济体制下的集体经济有很大的区别。它无法依赖国家计划调拨原材料和包销产品，只能到市场上去寻找自己的生存和发展的机会。就迫使它在内部机制(主要是管理机制、分配机制)上告别过去集体经济那种封闭的模式。它的出现，对中国所有制形式的多元化和社会主义市场经济的发展起着重要的作用。

　　当然，中国所有制改革的主体部分，是国有企业为代表的公有制如何适应社会主义市场经济的问题，随着经济体制改革的不断深入，所有制改革问题，真正建立起以公有制为主体的多种经济共同发展的基本经济制度的问题更加迫切地提上了日程。其中的重点和难点，是原有国有企业的改革。

　　传统国有企业的弊端早巳暴露。只是人们圃于某种传统观念的束缚，不敢对国有企业这种社会主义的公有制产生怀疑，不承认这种企业制度存在一些根本性的缺陷。从50年代中期到70年代束这一段时期内所进行的调整改革，也就仅限于中央政府向地方政府的权力下放，而对企业来说，这种政府系统内的行政性分权改变的只是企业的“婆婆”，企业是政府附属物的地位并没有改变。

　　对改革认识上的突破起始于中共十一届三中全会之后的思想解放运动和对外开放国策的推行。社会主义经济是有计划的商品经济的思想的提出，使商品经济有了存在和发展的合法地位；而国门的打开，又使人们能够对各种体制优势进行广泛比较。于是，“计划最优”、“政府万能”的观念动摇了。一个以政府推动为主、以国有企业改革为核心的经济体制改革由此拉开了序幕。

　　改革是有阶段性的，但各个阶段的时间界线无法绝对地划定。因为许多改革是交叉进行的。中国的所有制改革大体上经历了五个阶段。

　　第一阶段：扩大企业自主权的试点阶段。这种试点是由四川省率先于1979年10月在6家国有企业中进行的，1979年5月，原国家经委等6个部门联合选择了首钢等8个大企业进行扩权试点。同年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的规定》、《关于国营王业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》以及《关于征收固定资产税的规定》等5个文件，要求各地和各部门按照统一规定的办法也选择少数企业进行试点，促进试点面迅速扩大。到年底，试点企业扩大到4200多个。1980年7月又发展到6600多个，约占预算内工业企业数的16％，其产值、利润分别占到预算内企业总产值和总利润的60％和70％，1984年5月，国务院又颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，把扩权工作又推进了一步。

　　企业自主权的扩大和利润留成制度的建立，使企业普遍产生了完成计划和增产增收的积极性，自我发展意识和盈利意识有所增强。但是，由于获得了某些自主权的企业既没有处于有效的产权约束和市场竞争约束之中，又缺乏能反映商品稀缺程度的价格体系的引导，因而不但增产增收效应随时间而递减，而且企业产值的增加往往靠大量社会资金的投入。即它们“自主权”的发挥并没有使整个社会的经济效益得到提高和国家财力得到增强，因此，财政赤字日益增大。其中，1979年和1980年出现了历史上前所未有的近300亿元的财政赤字。

　　第二阶段：试行经济责任制阶段。从1981年起，中央政府决定采取紧缩措施，“进一步调整国民经济”，并提出了增加财政收入、减少财政赤字的要求。各地为了落实财政上缴任务，对部分工业企业实行了利润包干的“经济责任制”，规定企业按历史水平承担向政府上缴利润的任务。由于这种方法使企业的责任较为明确，利益落实，很快就在3．6万个国有企业中得到推广。1981年4月国务院召开的全国工业交通工作会议，明确提出了在国营工业中建立和实行经济责任制的要求。随后国务院批转了国家经委和国务院体制改革办公室《关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见》。到1981年底，实行这种经济责任制形式的企业达到了4.2万家。

　　盈亏包干的经济责任制，的确使一些企业在较短的时间内取得了增产增收的明显效果，但大多数企业经济效益并没有明显的提高。而且，在当时价格制度和税收体系等多方面的体制尚未进行改革的情况下，盈利水平往往并不能正确地反映企业的经营状况，承包基数又只能通过一对一谈判决定，受非经济因素影响较大，“苦乐不均”的状况相当严重。鉴于这种情况，1982年lo月国务院批转的国家体改委、国家经委和财政部《关于当前完善工业经济责任制问题》的文件强调指出，实行经济责任制，首先要明确企业对国家的经济责任，在权、责，利三者中，责是第一位的；还规定，要把工作重点放在落实企业内部经济责任制方面，要求按照“权、责、利结合，责字当头的原则”，将技术经济指标逐项分解，层层落实到车间，科室、班组，直到职工个人，建立健全各项责任的岗位责任制。

　　1983年初，在“包字进城，一包就灵”的口号推动下，短短的、两三个月内，全国绝大多数国有企业普遍实行了利润包干制。由于时间仓促和耒注意规范，致使经济秩序发生混乱并形哎物价涨势。于是，中共中央和国务院作出决定，停止全面推行利润承包和加快“利改税”的改革，以便企业能够在更大程度上自负盈亏。

　　第三阶段：试行利改税阶段。1983年4月，国务院批转了财政部《关于全国利改税工作会议的报告》和《关于国营企业利改税试行办法》，自6月1日起开始实施。这就是所谓的“第一步利改税”。

　　利改税的主要想法是，企业的独立经营必须在稳定的国家与企业的分配关系下进行，并认为应缴税款固定下来以后，利润就能够反映企业自身的经营状况。第一步利改税的主要内容是：凡有盈利的国有大中型企业，根据实现的利润，按55％的税率缴纳所得税，税后利润一部分上缴国家，一部分按国家核定的留利水平留给企业。上缴国家的部分分别采取递增包干上缴、固定比例上缴、缴纳调节税、定额包干上缴等办法，一定三年不变；凡有盈利的国有小型企业，根据利润，按八级超额累进税率缴纳所得税，税后企业自负盈亏。

　　第一步利改税的实行，基本达到了稳定和增加财政收入的目标。但由于价格待遇等的不同，企业经营没有平等竞争的外部环境，因而难以实现自负盈亏的目标。于是，在1984年10月实行第二步利改税，即全面的以税代利改革。其中设置了“调节税”。具体办法是，将工商税按缴纳对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税；增加资源税、城建税，房产税、土地和车船使用税；对国有企业的利润征收所得税，并在第一步利改税的所得税征收办法基础上，对部分国有企业所得税税后利润开征调节税。调节税采取一户一率的办法，税率由财税部门和企业主管部门核定。但第二步利改税不仅没有消除税收的不规范状态，反而使企业间“苦乐不均”、“鞭打快牛”的问题更加突出了。

　　第四阶段：推行承包经营责任制和进行股份制及税利分流试点的阶段。1986年全国曾出现过“股份热”，但由于当时社会上对股份制褒贬不一，加之由此所要求的条件不甚具备，所以只允许搞少数试点而不进行推广。这样，企业改革的主要形式重新回到人们所熟悉和易于接受的承包制。

　　承包经营责任制的设计意图，是想通过这样的制度安排，在调整国家和企业的分配关系的同时，通过强化经营权并使之相对独立来提高国有资产的使用效率。承包经营责任制与以前所实行的利润包干的经济责任制相比，其承包性质已发生了很大变化，即主要由过去单纯落实财政上缴任务的一种手段，演变为一种完整的企业经营形式。最普遍的做法是，包上缴国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与实现税利挂钩。在国家和企业的分配关系上，确定了“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”的原则。承包制虽仍是从重构企业激励机制入手以调整其积极性，但政企关系已不限于分配关系的调整，实际上“企业”(它的全体职工或高层管理人员)已获得了部分产权，开始由行政机构的附属物向商品生产者转变，由依靠行政指令组织生产向计划与市场共同调节市场转变。由于这种制度安排借助于以产权关系为基础的收入分配关系在国家与企业间的合同化规范，既能满足政府实现财政收入稳定增长的目标追求，又给了企业一定程度的利益激励，因而被政府和企业所共同接受并迅速成长为企业改革的主导形式。

　　承包制的实行，使企业活力有了明显增强。但“包盈不包亏”、承包者与职工产生矛盾对立、企业间“苦乐不均”、承包过程不具有竞争性等弊端却困扰着承包制。因此，在推广中又提出了兴利除弊以使其改善的各种措施，如风险抵押承包、全员承包、“科学地确定承包条件”和招标承包等。尽管如此，国有企业的经营没有从根本上发生转机。到80年代末，国有企业竟出现了三分之一明亏，三分之一潜亏的现象。1990年第一期承包期满后，虽然大多数企业仍在形式上维持承包制，但都改为以年一定的“滚动式承包”，与实行一般的“放权让利，扩大自主权”没有太大的区别。

　　第五阶段：以建立现代企业制度为目标的深化企业改革阶段。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了中国国有企业改革的目标是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为是适应市场经济和社会化大生产要求的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度；通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。而在国有资产的运营管理体制方面，《决定》则提出了“国家统一昕有、政府分级监管、企业自主经营”的改革思路。

　　为了落实《决定》精神，1994年，国家经贸委组织实施了“万千百十，转机建制”规划。1995年提出了“抓住抓好大的，放开放活小的”方针，并多次重申要准确地把握“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度基本特征，要把改革同改组、改造和加强管理结合起来。

　　3．中共十五大对所有制改革的新思路

　　1997年召开的中共十五大，依据邓小平理论，在总结中国近20年所有制改革理沦与实践探索成就的基础上，形成了新的调整和完善所有制结构的理论，从而使所有制理论有了历史性突破。集中体现在以下几个方面：

　　(1)坚定而明确地回答了所有制改革以及公有制实现形式的选择的根本依据和判断标准究竟是什么。中共十五大报告明确指出：“一切符合‘三个有利于’的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务。”同时指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。”这里表明了两层含义：一是说中国社会主义初级阶段所有制结构的选择必须紧紧匿绕解放生产力和发展生产力这一根本目标，这也才是社会主义的本质所在。把社会主义财产制度建设与“三个有利于”统一起来而不能有丝毫的分离，这既是历史唯物主义的基本观点，也是运用邓小乎理论对中国改革发展深化面临的种种矛盾做出的根本回答。二是说中国社会主义初级阶段坚持以公有制为主体，以国有制为主导，多种所有制经济共同发展这一基本财产制度结构，就总体而言，恰是基于中国现阶段生产力发展的根本要求，这是中国经济实践，特别是改革开放以来的历史实践证明了的。也就是说在财产制度的总体上，中国生产力发展要求以公有制为主体，但就某一企业，某一产业、某一地区并不要求以公有制为主体。

　　(2)在所有制结构上对中国社会主义初级阶段的基本经济制度有了新的认识：改革开放以来，中国共产党始终把公有制为主体、多种经济成分并存或共同发展作为一项基本政策和根本方针，但作为基本政策和方针，承认非公有制经济成分作为社会主义经济的补充，并不等于将非公有制经济的存在作为社会主义基本经济制度的不可或缺的内容，而只是说社会主义社会基本经济制度是公有制，非公有制经济不过是这一基本经济制度之外的政策性存在的补充。中共十五大则第一次明确承认，非公有制经济与占主体的公有制经济一道，统一构成中国社会主义初级阶段的基本经济制度。将非公有制经济作为中国社：会的基本经济制度的有机组成部分，这既是对马克思主义科学社会主义理论的重大发展，更是基于对中国改革开放实践的总结，对于有中国特色社会主义建设实践的意义将是极其重大而深远的。

　　(3)提出公有制实现形式的多样性。公有制经济的具体实现方式应根据经济发展的具体要求而加以选择，不能将其单一化、纯粹化。公有制实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以利用。在公有制实现形式上至少有三方面突破：一方面，打破把公有制实现形式固定化的教条主义，把公有制实现形式视为一个不断创造的过程，一个需要努力探索的过程，并不存在固定的静止的公有制实现形式，生产力的多样性和发展的活跃性决定了公有制实现形式的多样性和创造性；另一方面，对股份制这一现代企业制度的一种资本组织形式于社会上义的可适用性做出了明确肯定：股份制不仅市场经济机制上社会主义可以运用，而且在财产制度上社会主义同样可以运用，市场经济本身不存在姓“资”姓“社”问题，股份制本身也不创造姓公姓私问题。关键看控股权掌握在谁手中。

　　(4)对国有经济的地位、功能、作用有了新的、更为明确、更为符合社会主义市场经济运行要求的认识。一是明确了发展国有经济的目的在于体现国家对经济的控制力，即保证国有经济主导地位。这种主导的控制力主要表现在对社会基础产业，市场失灵的公共品领域，关于国计民生的国民经济命脉等方面的支配地位。相应地在其他非主导性经济领域则不必在数量上追求国有制的支配地位，而更注重国有资产的质量和运用效率。二是旗帜鲜明地提出了在非主导性领域的非国有改造的历史任务，尤其是明确了对小型国有企业的非国有改造。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。三是对国有经济的实现形式和实现效率做出了新的阐述。

　　改革国家所有制必须坚持以下几条原则：

　　第一，利益原则，即社会主义国家所有制必须为全体劳动者谋利益。任何生产资料所有制的意义都在于所有者凭借对生产资源的所有权获得某种经济利益或收入，如果失去这种经济意义，那么所有制的意义就等于零。社会主义国家所有制更应该为全体劳动者带来经济利益，这是社会主义所有制的根本意义所在，也是社会主义所有制的本质特征。

　　第二，与利益原则相联系的效益。只有取得好的经济效益，才能满足劳动者的需要，才能体现出国家所有制的意义。从实践看，社会主义国家所有制确实存在效益不高的问题，甚至当我们发现了这些问题并自觉予以克服，但仍不尽如人意。由此有一种意见就否定国家所有制，认为国家所有制是产生这些弊端的根源。其实这是一种误解。国家所有制作为社会主义阶段的公有制形式之一，适应生产力发展的较高水平，有利于在全国范围内统一安排生产力，有利于国民经济的宏观管理，因而为取得好的经济效益奠定了基础。国有制经济中出现的种种弊端，并不是国家所有制所固有的，而是建立在产品经济、自然经济基础上的错误指导思想、僵化管理体制的产物，而这些问题如果得以克服，国家所有制经济是完全可以获得好的经济效益的。因此，对国家所有制不是要否定或取消，而是要通过改革予以完善和发展。

　　第三，民主原则。既然国家所有制归根结底是劳动者所有制，其基本要求是为劳动者谋利益，那么在生产中乃至整个经济的管理中，充分地发扬民主，就是国家所有制改革必须坚持的一条重要的原则。这是保证劳动人民广泛地积极地参与社会生活的各个领域、克服原有的种种弊端、避免许多失误的重要保证。民主的实质在于劳动者享有对生产资料的占有权、支配权和使用权，而这些权利在现代生产中又往往要通过代表人物去实施，所以坚持民主原则最重要的是要使劳动者拥有对经济决策者和管理者的民主选举的权利以及监督他们活动的权利。只有通过不断地发展社会主义民主，国家所有制的改革才能不断前进。

　　第四，适合生产力实际水平的原则。国家所有制建立的必要性及其优越性的发挥是以适应生产力发展状况为前提的，不是任何什么情况都会促进生产的发展。从实践中的社会主义看，特别是我国的实际情况表明，生产力的发展状况是呈现多层次状态，而且在地区、部门之间是参差不齐的，由此就决定了在我国不能只有国家所有制一种形式，而必须有多种经济成分。这样就提出了一个问题，即国家所有制的范围，在国民经济中的比重究竟以多大为宜，这是在对原有的国家所有制进行改革中不可回避的问题。而对这一问题的认识和解决，只能从我国生产力发展的实际状况以及由此而决定的实际可能出发。

　　中国作为最大的发展中国家，其所有制改革中的经验值得所有发展中国家借鉴。在日益复杂的国际关系和日趋明朗的经济全球化的大环境中，发展中国家面临的首要任务是发展生产力，尽快摆脱贫困和落后，提高综合国力，改善人民生活水平。

　　而生产力的发展离不开与之相适应的生产关系作为保障，必须不断改革和完善所有制结构和产权制度。发展中国家在变革所有制关系，寻求合理的、能够推动生产力发展的生产关系时不可盲目、激进，必须注意以下几点：

　　1．营造公平竞争的市场经济环境

　　目前，全球经济的发展实践告诉我们，无论是在发达国家还是在发展中国家，市场都是有效的资源配置方式，当前市场经济是能够推动生产力发展的经济形式。市场经济的长足发展离不开相对自由的竞争环境，改革的根本不是要实现私有化或是公有化，而是通过所有制的变革、产权的清晰确定与产权制度的不断完善来创造一个公平竞争的环境。

　　因此，发展中国家要想在激烈的国际经济竞争中有立足之地，就必须通过制定合理的产权安排，对所有制进行改革，使其与当前的经济发展相适应。

　　2．制度保障，统一游戏规则

　　由于世界经济的发展呈现一体化与全球化的趋势，任何一国都不可能在封闭的状态下寻求发展，对外开放是经济发展的必然要求。与国际接轨就要求发展中国家必须建立和执行国际游戏规则，形成统一的制度要求。

　　因而，发展中国家在参与国际竞争之前必须熟悉国际惯例，改革国内经济的弊端，创造建立和发展市场经济所需的各种体制和制度要求，以保证国内经济的正常与健康发展。

　　3．宏观稳定与微观改革相结合

　　公平市场环境的营造和合理产权安排的确立离不开国家的宏观调控和企业自身的改革。发展中国家在迎接经济全球化的挑战时必须把握好适度原则，坚持宏观稳定与微观改革并进。

　　一方面，国家制定相应的政策、法规、制度来规范微观个体的市场竞争活动，为国内外企业的生存和发展提供保障。

　　另一方面，作为发展中国家的企业，必须结合本地资源优势和宏观环境，不断进行自身体制变革，转换经营机制，做到产权清晰，不断完善现代企业制度和公司治理结构，借鉴发达国家的改革和经营经验，在学习中生存，在竞争中提高，在创新中发展。