失业保险基金审计

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　　失业保险基金审计是指审计机关对政府部门管理的和社会团体接受政府部门委托管理的失业保险基金财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督。

　　失业问题不仅是一个经济问题，更是一个社会问题。能否妥善处理这一问题，直接关系到社会的稳定，关系到改革发展稳定的大局，关系到“三个代表”重要思想的贯彻落实。失业现象在现代经济社会中不可避免，于是各国都建立失业保险制度应对失业问题。失业保险制度是经济和社会发展的“稳压器”和 “减震网”，是解决失业问题的基本之策。失业保险基金是失业保险制度的物质基础，是其赖以运行和发挥作用的核心，失业保险基金的管理至关重要。失业保险基金审计是失业保险基金监管的重要手段，是防止和纠正失业保险基金运行偏差的制约力量，是促进失业保险基金规范管理的有效措施，是督促失业保险政策实施的必要途径，是为失业保险制度改革进行调研提供决策支持的重要渠道。因此，审计人员要以“三个代表”的重要思想作指导，用科学的发展观为统领，以高度的责任心和使命感，严谨细致、优质高效地开展失业保险基金审计工作。

　　当前失业保险基金管理涉及的部门众多，而且征管用部门相分离。负责失业保险基金征缴管理的有税务部门、社会保险经办机构等，负责失业保险基金存储管理的是地方财政部门，负责失业保险金登记发放的是社保经办机构。同时，负责失业保险基金监管的机构还有劳动保障行政部门、财政部门和审计部门等。失业保险基金管理各部门在组织机构、管理方式上各有特点，部门信息化程度不同，人员素质也有差异，相互之间的沟通协调不够顺畅，缺乏系统有力的监督制约现象较为普遍，加上地域的差异，失业保险管理体制不一样，各地方有自定的失业保险规章，这给审计数据采集分析、审计取证和审计评价等带来了一定的复杂性。另外，审计人员为了验证失业保险基金管理部门提供资料的真实性，还要到劳动统计、工商、民政、编委等部门进行调查取证，工作量很大。对此，审计人员要有充分准备，合理配置审计资源，探索有效的审计途径，争取最佳的审计效果。

　　失业保险基金审计不仅要对基金财务收支的合法性、真实性、效益性进行审查，还要考察地方失业保险制度的发展状况，衡量其在失业预防、失业保险和就业扶助等方面的功能发挥情况，效益性审计的特点比较突出。因此，必须摆脱传统手工查账、对表等落后方式的束缚，积极利用计算机审计技术，借助于计算机无可比拟的快速运算、复杂查询和统计分析等优势，准确快捷地了解情况。要注重常规审计和审计调查相结合，大量地采用抽样调查方法，做到在现有审计成本制约下的审计效益的最大化。抽样调查中，既要严格遵守《审计机关审计抽样准则》，又要结合实际情况积极探索新方法新路子。失业保险基金审计的法律依据既要参照失业保险和社会保障法规，又要参照基金财务管理规则，既要参阅全国性的法规，也要参阅地方性的法规，既要援引以前颁布现在仍适用的，还要援引新颁布的，审计人员要全面收集，吃透精神，利用常用财经审计法规检索软件进行有效检索，做到准确适用法规依据。

　　(一)摸清失业保险基金的总体规模

　　l、依据《失业保险条例》规定，确定应参加失业保险的城镇企事业单位总数(分别按照企业类型和事业单位、其他单位计算)和职工人数(分别按照企业类型和事业单位、其他单位计算)，实际参保的企事业单位数量和职工人数。摸清失业保险的实际覆盖面，摸清实际覆盖面与《失业保险条例》规定的差距及差距的真实原因。

　　2、确定国家规定的参保单位和参保职工应缴纳失业保险费的工资总额基数和费率，实际执行的参保单位和参保职工缴纳失业保险费的工资总额基数和费率。摸清目前实际参保和缴纳失业保险费的现状.摸清实际状况对按照国家规定参保和缴费的影响程度及真实原因。

　　3、依据《失业保险条例》规定，确定应享受失业保险待遇的失业人员人数，实际领取失业保险金的人数，各市失业保险金标准(元/人月)和城镇居民最低生活保障标准(元/人月)。摸清实际领取失业保险金的现状.摸清实际领取失业保险金的人数与按照规定应享受失业保险待遇的失业人员人数是否相符及真实原因。

　　4、摸清失业保险基金审计年度的上年结余额、年度收入和支出、年底余额(均按会计科目列表)，摸清以前年度参保单位和职工欠缴失业保险费金额(分别按参保单位和职工计算)及真实原因，摸清失业保险基金省级调剂金制度执行情况，包括上缴比例的确定，摸清实际缴纳和欠缴的情况及真实原因，摸清失业保险基金收入、存量与实际需要量的吻合程度

　　(二)查处失业保险基金违纪违规问题及基金管理中存在的问题

　　l、失业保险基金收支管理中存在的挤占挪用、损失浪费、违规投资、截留、减免、欠征收、虚报冒领等问题。

　　2、审查发现的重大违纪违规问题和经济案件线索。

　　3、审查失业保险基金征收环节、缴费环节、会计核算中存在的问题。

　　l、审查失业保险基金的筹集、使用、管理和稽核的内部控制制度建立健全情况及有效程度.是否按照规定收缴失业保险基金省级调剂金，是否依法征收失业保险费，有无截留、减免等问题。

　　2、审查应参保单位和职工参保、缴费、欠费情况.是否按照规定应保尽保，是否按照规定的工资基数、缴费比例及时足额缴纳保费，有无欠收失业保险费和违规支付失业金等问题。

　　3、审查失业保险基金各项支出是否符合规定的范围和标准，是否首先保障失业人员的基本生活并和促进再就业紧密结合，有无挤占挪用、贪污、损失浪费、虚列支出和以前年度审计查处未纠正等问题。

　　4、审查失业保险基金是否按规定及时足额存入财政专户，是否按规定在国有商业银行开户.收入户、支出户和财政专户是否账账相符、账实相符。

　　5、审查失业保险基金财务制度和会计制度执行情况，是否按基金种类分别建账核算，资产负债是否真实，各项支付申请报告手续是否真实，失业保险基金结余是否按规定购买国债，有无直接或间接投资造成损失浪费等问题

　　6、检查全省失业保险基金结余分布情况.各市基金结余的平衡程度是否存在因连续几年基金收不抵支、基金支撑能力严重不足，而造成失业人员享受失业保险待遇不完整和欠发失业金等问题。

　　由于对失业人口的精确统计有困难，失业保险基金多部门管理，基金核算不规范、立法滞后、互济不够等原因，加上审计资源和力量的限制，对失业保险基金收入是否做到了应收尽收、支出是否做到尽支尽支、基金结余是否安全完整等问题的审计存在着极大的风险。审计人员对此要有清醒的认识，审计实施中要严格执行审计准则和审计项目质量控制办法，依靠审计规范和审计质量控制，防范和化解审计风险，提高失业保险基金审计的监督力度和宏观分析深度。

　　当前，各地贯彻落实《失业保险条例》的程度不同，失业保险制度发展不平衡，失业保险发展尚处于转轨阶段，改革正面临攻坚，因此，不宜对地方失业保险基金管理情况的评价用统一的标准一刀切，不要对问题一棒子打死，要查找问题产生的主、客观原因，明确责任。在掌握事实的基础上客观公正地描述失业保险基金运行状况，做到恰当贴切。结合地区特点和经济发展水平等情况进行综合评价，并在完善失业保险基金管理，推进失业保险制度改革方面提出切实可行的建设性的审计建议。

　　社会保障审计必须有利于促进建立与经济发展水平相适应的社会保障体系。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》要求.要掌握社会保障资金总体状况 着力从制度和管理上揭露分析问题.维护社保资金的安全完整.促进建立社会保障预算.完善社会保障制度。这为失业保险基金审计指明了方向。因此.失业保险基金审计目标是通过对失业保险基金的征缴使用和管理三方面进行审计来回答某一地区某一期问内失业保险基金是否应收尽收.应支尽支和资金结余是否安全完整.了解失业保险基金的运行状况.对该地失业保险基金管理存在的问题和发挥的作用作出评价。但审计实践发现.要实现上述目标工作难度很大.面临着一定风险失业保险费收八完整性核查存在风险

　　对被审计单位年度失业保险基金收八预算完成情况进行审计是失业保险基金审计的重要内容。目前.失业保险基金收入来源主要是参保单位和职工缴纳的失业保险费 财政补贴和失业保险基金的利息收入。对失业保险费的征缴情况进行审计.要重点审查应参保单位和职工是否按照规定应保尽保.是否按规定的工资基数 缴费比例及时足额地缴纳保费。由于社会保险经办机构(或税务部门)在执行失业保险费征收任务时.把当年征收计划的完成情况和对承担征收任务具体部门的考核挂钩 在这种激励约束下失业保险费的年度征收任务一般都能超额完成 问题是失业保险费征收计划的制定是否科学.是否存在计划额定得过小影响失业保险基金的收入.是否存在征收计划的制定与失业保险覆盖范围内实际情况相脱节的问翘。若存在这些问题 就不能简单地用征收计划的完成率指标来衡量失业保险费的征缴质量。据调查发现.有些地方失业保险基金收入预算编制水平较低.只是简单运用增长法在上一年实际征收额的基础上加一个增幅来确定今年征收任务，没有充分体现和贯彻国家有关失业保险制度改革的方针政策

　　根据社会保障精算学原理，年度失业保险缴费额=年度从业人口数×失业保险覆盖率X覆盖人口的年平均工资水平×规定的失业保险缴费率显然.失业保险基金征缴部门如果对年度从业人口数，失业保险覆盖率覆盖人口的年平均工资水平等指标没有准确的核算.即使按照《失业保险条例》规定的缴费率进行征缴.审计人员也不能认为其失业保险费收入是完整的。审计人员为检查失业保险费征缴额的真实完整性.对部分缴费单位年度从业人口数 失业保险覆盖率、覆盖人口的年平均工资水平进行延伸调查.得出的结果与失业保险费征缴机构提供的数值相差很大.而且与统计 工商.税务、工会 人事等部门掌握的数据也不尽相同。这使审计人员有理由认为其征缴管理有失祟之处。

　　由于目前审计方式方法不够先进和审计力量有限.审计人员难以做到对所有的应参保单位的基础数据进行普查.从而难以全面证实失业保险费是否应收尽收。失业保险基金收入的完整性难以准确核查给失业保险基金征缴环节的审计带来诸多风险。

　　对失业保险待遇支出是否做到应支尽支的审计存在风险。

　　失业保险基金支出项目主要包括失业保险待遇支出.转移支出.补助下级支出、上解上级支出和其他支出。失业保险待遇支出项目包括失业保险金、医疗补助金.丧葬抚恤补助费.职业培训补贴和其他相关费用对失业保险待遇支出是否合理台规进行审查最为棘手。很多地方失业保险基金支出计划制定.缺乏科学性和客观性。根据社会保障精算学原理，年度失业保险金支出额=劳动适龄从业^口X失业率÷(1一失业率)X失业保险覆盖率X领取比例x失业保险金人均年支付额×平均支付时期c王晓军《社会保障精算原理》2000 J。预算编制者对人口，人口结构.失业率.失业保险法律法规、经济形势发展变化.经验数据和各种不可控因素等进行预测估计.据此计算得出的年度失业保险金支出额计划值往往与实际应该支出值相差很大。因此.需要对地区年度失业保险金应该支出数进行实地调查.另外还应该核实是否存在虚报冒领、违规发放等问题。这同样是风险高.工作量和难度大的工作.审计人员短时间不能完成.因而对失业保险佥的支出是否做到了应支尽支难以给出准确的回答

　　对失业保险基金结余的完整性难以评价

　　基金结余的使用和管理情况是审计的重要内容之一。按照相关法律失业保险基金结余的运用目前只允许两种形式存八国有商业银行和按规定购买国债。失业保险基金年度收入与支出的差额形成当年失业保险基金的结余。年初失业保险基金的结余与本年度失业保险基金收入构成本年度失业保险基金可支配额.与年度支出相比.反映出失业保险基金的支付能力和失业保险制度的活力。审计人员对基金开户情况进行复核 对结余资金的管理进行检查.其结果只能对被审计单位账面基金结余管理的台规性进行评价.由于失业保险费是否应收尽收和失业保险金是否应支尽支不能够准确核定.对结余资金的完整性难以进行综合评价。

　　为了尽可能准确把握失业保险基金运行情况.降低审计风险.审计人员尝试从了解当地失业保险监管部门所掌握的资料人手进行调查和综合分析 但结果不能令人满意。究其原因在于：

　　失业保险基金管理体制为“征、管、用相分离”，监管滞后当前.税务部门、财政部门和社会保险经办机构(有些地方失业保险管理部门可能不是这三家.但也是多家管理.征管用分离)分别负责失业保险基金的征缴、存储和失业保险金的登记发放。这种征、管.用相分离的管理体制需要强有力的、系统的监督管理机制加以制约 才能发挥整体功能。但失业保险基金运行中缺乏能体现失业人员群体意志，社会各界广泛参与的组织机构的监督和管理。有些部门社会保障意识和法制观念淡漠，基金运行中的行政干预行为时有发生 挤占挪用难以避免.导致失业保险基金管理存在不规范和混乱现象.严重影响失业保险作用的发挥。多家监管部门基础数据核算不规范，指标取值不一致，使审计人采集数据无所适从

　　失业保险涉及到劳动保障行政管理、财政、税务.社会保险经办机构等部门.多头管理容易造成信息不对称，信患不共享和信息不沟通.它们各自为政.对失业保险政策的理解在各种情况下的侧重点不同.管理手段有差异.信息化程度不一.加上基金征收和扩面难度大、统筹范围内有些地区执行政策出现偏差.部门上下级之间没有及时足额上解和下拨失业保险调剂金以及专项补贴资金核算使用不规范等问题.致使失业保险基金的应征数 征收数和实际入库数等在年终同一时点在不同部门取值不一致这种现象使审计人员无所适从.难以判断哪一家的数据更准确。若不能对造成这种差异的原因进行透彻分析和准确判断.可能会出现数据采集重复.错误 不完整等问题.导致审计分析结论不准确。

　　失业保险法制建设滞后。失业保险基金的运行管理必须符合国家有关失业保险制度改革的方针、政策和法律法规.审计部门要依法对失业保险基金的收支和管理情况进行监督。因此.《失业保险条例》.《社会保险费征缴暂行条例》.《社会保险基金财务制度》、《失业保险金申领发放办法》等法律规定是审计人员衡量失业保险基金运行行为的准绳。1 999年颁布的《失业保险条例》是当前失业保险制度实掩的一个基本规范但它仅仅是国务院颁布的一个行政法规.没有上升到全国人大立法的高度.不是失业保险的基本法 因此其法律效力不够强大 另外.该条例欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱。由于各地经济发展水平不同.失业保险管理体制各有特点.失业保险发展程度不平衡.全国性失业保险法规具有让地方灵活执行的弹性.各地出台了一些在全国性法律框架下的地方性失业保险法规.因此 失业保险基金审计尤其是在效益性审计方面很难明确给出可以对比参照用以衡量的具体的统一标准.因而对失业保险管理部门和人员的履责情况进行评价的 度”难以准确把握.无形中增加了审计风险。

　　上述风险存在于失业保险基金审计的全过程，需要审计人员在审前调查、审计实施方案编制.审计取证和工作底稿制作.审计调查报告等各个环节加强质量管理和风险控制 笔者认为失业保险基金审计风险控制尤其要注意以下几点

　　充分利用计算机审计技术，建立失业保险基金运行状况数据库，构建失业保险基金审计模型计算机审计是信息化环境下崭新的审计方式.可以有效提高审计效率 确保审计质量.降低审计成本.规避审计风险.是改进失业保险基金审计方式的突破口。当前失业保险基金审计还没有成熟的计算机审计软件.笔者建议综合利用SQL2000.Access等计算机审计数据采集分折技术并尝试利用SAS、SPSS等统计分析软件为数据的统计分析提供技术支持 推荐采用SQL2000中Analysis service模块中的多维数据分析技术.对失业保险基金运行的总体情况进行把握.确定审计重点.进而进行钻取 切片.查清事实真相。

　　要根据不同的网络环境和工作平台采取相应的技术.对失业保险基金管理涉及部门拥有的相关电子数据进行全面采集.要仔细辨别 准确理解原始数据指标的含义.考察其核算方法和调查程序的科学性，确认数据是客观真实的才加以利用.并尝试对其进行台理组合运算.衍生出符合审计需要的新指标。切忌盲目照搬套用选错指标和误用虚假数字。在对原始数据进行清理转换的基础上.根据审计目的.台成包含充分信息的审计中间表。譬如：把缴费单位信息表与失业保险费征缴表通过单位代码进行关联.得到失业保险缴费明细表.进而在此基础上进行统计分析 对失业保险费征缴方面的情况进行详查。这是工作量和技术难度比较大的工作.直接关系到后续审计环节工作质量的高低.必须高度重视，不能草率大意。

　　在数据准备充分的基础上.便可以利用各指标之间的勾稽关系和失业保险基金运行规律.结合审计人员的职业判断.探索建立失业保险基金审计分析系列模型.进行总体分析和重点核查。譬如低基数低比例征收.少缴.欠缴和不缴失业保险费情况分析模型.参保人员就业状态鉴别分析模型；失业保险基金财政专户管理核查模型.失业保险险金违规发放判别模型等。审计人员要集思广益.洞察入微.充分考虑各种可能出现的情况.否则便会漏掉重要的违纪线索.带来重大审计风险。考虑得越全面模型构建越科学审计风险就越小充分利用抽样调查技术，扩大样本容量， 降低抽样风险失业保险基金运行关系到大量的企事业单位和个人 审计调查对象庞大.只有采取统计抽样调查的方法.才能把握总体情况

　　可以根据失业保险基金审计目标.界定审计调查总体.选择抽样框.结合问题的性质与特点.选用简单随机抽样.分层抽样.等距抽样和整群抽样等方法进行审计抽样调查.也可以将多种抽样方法加以综合利用.如分层随机抽样在审计调查中广泛应用。考虑可接受的审计抽查风险，可容忍误差和预计总体误差等因素后.确定台适的样本规模 进行实地抽样调查.并评估抽样风险

　　抽样风险是审计风险的来源之一. 它是抽样调查不可避免的.但是可以采用扩大样本容量.采用科学抽样方法 改进抽样组织方式等手段尽可能地降低抽样风险.实现在现有审计成本制约下审计风险的最小化。加强与劳动 统计，工商、民政等部门的数据信息共享，督促失业保险基金管理和监督各部门协调配合确保失业保险基金运行的安全完整。出于本职工作的专业性.劳动、统计、工商 编委.民政等部门对失业保险基金征缴发放管理所需要的基础指标数据核算得更加精确 失业保险基金管理部门在编制预算时应充分利用此信息资源.使预算编制更加科学.审计人员要对失业保险基金运行的信息进行收集和统计分析.参考这些数据进行审计和评价。

　　督促各部门对失业保险的政策内涵 目标宗旨 运行原则等问题的认识达成一致.任何部门在政策执行.考核奖惩等具体工作中都要服务大局.不得出现较大偏差。失业保险基48 ICHINAAUDIT~l"~ f金管理部门要严格执行失业保险基金收支两条线的管理规定。既各负其责.又互相监督.做到失业保险基金收入合理 支出得当 管理有序：要做好基础数据的收集、管理工作.做到准确，及时.不仅有利于提高本部门工作的科学性.而且可以为上级主管部门和中央决策提供真实依据。当地失业保险监督部门尤其是劳动保障行政管理部门要切实发挥作用.建立失业保险基金运行状况信息库.实现信息共享.做到有效监控.确保失业保险基金的科学管理。

　　建立和完善失业保险基金状评价指标，确立失业保险基金审计评价标准。根据相关法规精神和审计实践经验.本文认为以下指标可供参考：反映失业保险参保情况指标如应参保户数和人数，应参保而未参保户数和人数，参保率.失业保险覆盖率等；反映失业保险费征缴情况的指标如实际缴费人数、少计缴费工资总额，缴费率 应参保未参保人员应缴失业保险费额 单位少缴失业保险费额 年度失业保险费征缴额等反映失业保险基金支出情况的指标如领取失业保险金人数 领取医疗补助金人数.失业保险金年人均支付额和年平均支付期限 违规领取失业保险费人数和金额 挤占挪用基金金额 违规核销基金支出额、欠发失业保险金人数和金额，虚报冒领失业金人数等：反映失业保险基金专户管理情况的指标如审计核实银行开户数 未在国有商业银行存款金额.逾期未能收回金额、违反规定多开银行账户数，未实行财政专户管理金额等：反映失业保险基金结余管理的指标如失业保险基金用于购买国债金额及比例 用于存款的金额及比例.失业保险基金保值增值率等.反映失业保险基金违规使用的指标如失业保险基金用于基本建设投资金额、用于房地产投资、委托放贷金额.用于购买股票和企业债券金额用于购买固定资产金额.用于抵押，担保金额等。当然.上述指标不能涵盖失业保险基金审计的全部内容.对某些地区可能还不适用.但随着审计范围的扩大和审计实践的深入，不断创新和完善失业保险基金审计评价指标.最终形成体系.必将有利于失业保险基金审计的规范。

　　在掌握事实的基础上，对失业保险基金运行状况进行综合评价如前所述.失业保险基金到底应该收入多少应该支出多少 难以给予精确的度量.因此不能筒单地评价某一地区失业保险基金的运行是否合理.效益的发挥有没有到位。我国失业保险制度的发展还很缓慢.《失业保险条例》在各地的贯彻落实程度不同因此.不应给某一地区失业保险状况简单地给予好或差的评价。笔者建议在对失业保险基金征管用情况进行常规审计评价的基础上.重点在失业保险覆盖范围扩面征缴 失业保险政策的作用效果.当前失业保险基金管理中存在的问题等方面进行重点分析评价.从而为失业保险制度改革的深八进行提出政策建议。