金融監管治理

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　　金融監管治理可以理解為狹義的公共治理或者公共治理在監管領域的具體表現形式。公共治理是指公共部門為實現一定的經濟和社會目標，通過各種正式和非正式的制度安排，營造行使公共權力、制定和執行政策所依賴的良好制度環境和運行機制，以實現對社會公共事務的有效管理、整合和協調的持續互動過程。

　　可以從四個維度分析金融監管治理：獨立性、問責制、透明度、操守。

　　（一）獨立性

　　賦予監管機構相當程度的獨立性，使其避免受到政治層面和被監管機構的影響，對於實現良好的監管治理非常重要。監管獨立性之所以重要，主要原因在於以下兩個方面：

　　一是獨立的監管機構具備必要的專業技能，特別是能夠在複雜情況下對問題及時做出反應；

　　二是獨立的監管機構可以使監管免受政治干預，增加監管行為的透明度和穩定性。

　　因此，監管機構的獨立性會提高政策制定的可信度。監管獨立性可以進一步區分為目標獨立性和工具獨立性。政府可以設定監管目標，但監管機構要能夠獨立決定如何實現監管目標。一般地，討論監管獨立性是指工具獨立性。監管獨立性通常包括：規制權獨立性、監督權獨立性、機構獨立性、預算獨立性等。當然，獨立性並不是不管不顧政治意願，相反，很多發達國家的實踐表明，獨立性很強的監管機構往往會主動適應和配合政治和經濟政策，所謂“自我施加的約束”。

　　（二）問責制

　　監管的獨立性離不開問責制。在獨立性和問責制之間並不存在矛盾，相反二者是互相促進的。沒有問責制，獨立性就不可能實現。問責制對於確保監管機構依法行使職權、履行職責具有重要意義。問責制意味著，監管機構要對做出的所有決策給出合理解釋，同時，監管當局不僅要對賦予其職責的政府或立法機關負責，還要對被監管機構和公眾負責。儘管問責制的原則和理念已經被普遍接受，但實踐中仍面臨諸多困難。一般來說，實施嚴格意義上的問責制需要一整套制度和措施的支持，包括：立法和執行上的監督、嚴格的程式要求、公眾參與、獨立的司法審查等。在大多數國家，上述條件並沒有完全到位。另外，如果監管機構具備清晰的、可量化的目標，問責制比較容易實施。

　　（三）透明度

　　金融監管的透明度指有關監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知公眾。提高監管的透明度有助於提高監管法規和監管操作的水平，減少市場的不確定性。加強透明度還可以支持監管治理其他目標的實現，提高監管機構的公信力。

　　首先，通過向政府和市場公開監管機構的行為可以直接支持問責制；

　　其次，通過披露干預時間和干預方式保證了監管機構的獨立性。監管行為帶有一定的黑箱操作性質，如果透明度不夠，很容易受到來自政治層面和被監管機構的干預，並且干預方式可以非常微妙，不為外界所察。因此，提高監管機構的透明度可以阻止政治層面和被監管機構的干預。

　　另外，透明度建設還可以限制監管人員的個人利益，防止監管人員尋租。

　　最後，監管的透明度將會促進銀行的經理、董事和所有者審慎經營和加強風險控制。

　　（四）操守

　　監管機構和監管人員要具備良好的操守，無私、忠誠地履行職責，始終如一地追求監管目標。

　　首先，董事會或決策層應該在任職程式、任職期限、免職標準等方面展現出良好的職業操守。

　　其次，監管機構的日常運作要確保有效。要具備有效的內部稽核機制，以確保監管機構設定清晰的目標並嚴格實踐這些目標，同時，要及時決策並確保問責制的實施。只有監管機構日常運作的質量得到保證，才能確保整個機構的公信力。

　　第三，要對監管機構的管理層和一般監管人員的個人行為制定准則，以防止在利益衝突的情況下，出現損害機構利益的現象。

　　第四，監管機構的工作人員行使職責時應該受到法律保護。如果沒有相關法律約束和保護，工作人員可能會行為失範或者遭遇威脅，工作的客觀性就要受到挑戰，進而有可能會使整個監管機構面臨信任危機。

　　獨立性、問責制、透明度和操守之間是相互影響、相互促進的。獨立性和問責制像是一枚硬幣的兩面。透明度則是確保獨立性的有效手段，也是確保問責制有效實施的重要工具。透明度可以通過披露詳細的信息更好地保護監管人員，幫助建立和鞏固監管誠信。獨立性和操守也是相互促進的。例如，對監管工作人員的法律保護以及對領導幹部的任命和罷免進行明確規定，既可以加強獨立性又可以提升誠信。問責制和操守也互為補充，問責制的實施有利於監管人員保持良好的職業操守。

　　對部分國家銀行監管治理的評估表明，一些國家的銀行監管機構受到程度不同的政治干預。如決策過程受到政治干預、預算缺乏獨立性、監管機構的負責人被隨意免職等。在許多情況下，由於缺乏高素質監管人員，銀行監管機構的治理水平也遭到了削弱。銀行監管機構缺乏足夠的強制力，也影響了銀行業監管治理的有效性。強制力不足會導致違規問題普遍存在，甚至許多銀行不服從監管要求，破壞銀行監管機構的權威和公信力。銀行監管治理中的問責制和操守普遍較弱，亟待強化。問責制最普遍的問題在於，缺乏對銀行監管機構主要發展情況的定期公開報告或拖延對外公開信息。另外，有關信息交流的規章不健全，金融監管機構之間的信息共用沒有機制化並且往往採取保密形式。

　　針對與治理結構相關的缺點，金融部門評估（FSAP）等提出的建議包括：

　　一、加強銀行業監管者的職能和獨立性；

　　二、找出組織架構的缺陷；

　　三、強化法律框架和監管力度，以透明的方式建立及時糾正機制。

　　另外，還要對監管人員提供法律保護，建立監管信息交流的正式渠道。

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