採掘業審計

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　　採掘業審計是指審計機關、內部審計機構和註冊會計師，對採掘企業環境管理系統以及相關經濟活動的真實性、合規性和效益性進行監督、評價和鑒證，使之達到管理有效、控制得當，並有利於實現採掘業可持續發展的審計評價活動。

　　1．採掘業環境社會經濟問題的嚴重性

　　一國的自然資源賦存是該國經濟社會發展的物質基礎。自然資源包括森林、礦產和能源(如：煤炭、石油、天然氣等)。採掘業指涉及發現、開采及加工處理位於地殼內或附近的自然資源的那些工業，這些工業主要包括礦產工業、石油工業和為獲取能源開采地熱流體的工業。採掘業對於國家和地區的發展舉足輕重，大規模採掘企業能夠拉動區域經濟發展和基礎設施建設、提供就業機會、增加外匯儲備、改善道路和供水等基礎設施。但從最初的勘探、採掘，到選礦、加工，到礦區關閉，採掘業都會影響環境，項目實施的不同階段其環境影響的性質與程度也各不相同。採礦作業影響所有的環境媒介如：土壤、大氣、水、相關動植物群、個人健康與安全、當地生活方式、社會秩序和經濟福利；環境危害和影響還會威脅本土文化、土地使用以及資源型經濟體的社會經濟文化。這些危害包括自然資源的永久性缺失，提前占用本該用於農業、林業、獵捕或休閑的土地、生態系統的退化和破壞、對主要動植物群的毀滅性破壞、人口流動、犯罪行為等。在我國，長期以來對煤炭開發企業採取了“大、中、小型煤礦並舉，國家、集體、個人一起上”的方針，導致鄉鎮、個體煤礦迅猛發展，而這些小煤礦大多佈局不合理，設備簡陋陳舊，技術力量薄弱，環保措施不到位，回采率低，這種“掠奪式”的亂採、濫挖使寶貴的礦產資源遭到嚴重浪費，並且造成了當地的生態破壞和環境污染，成為制約我國經濟社會可持續發展的重要因素。我國煤炭採掘造成的環境問題大體包括：採空塌陷造成生態惡化、水位下降造成供水緊張、廢棄物排放危害大氣環境等。2010年7月，福建省上杭縣的紫金礦業集團有限公司發生的有毒廢水泄漏事件正是我國採掘業所帶來的環境社會經濟問題的一個突出體現，主要是環境保護措施嚴重不足以及非法打通排洪洞等人為因素造成的，背後則是政企利益糾結導致環保監管失靈，其中暴露的一些關於採掘業的環境問題值得深刻反思。近年來我國各地採掘業爆發的多起重金屬類污染事故，已使相關地方生態環境和群眾利益嚴重受損。

　　採掘業的環境治理已成為了人類社會面臨的嚴峻挑戰，治理不當將會引發一系列不利的環境社會經濟影響，開展採掘業審計勢在必行。

　　2．開展採掘業審計是實現可持續發展的要求

　　可持續發展的本質是為了人類社會更好地長久生存和發展，既要滿足當代人的需求又要為後代人造福，為子孫後代的生存和發展創造良好的條件。越來越多的國家開始將可持續發展概念融人到國家戰略和政策中去。審計是國家經濟社會運行的“免疫系統”，通過關註環境風險，促進加強資源環境管理，維護國家資源環境安全。我國經濟發展過程中，很多城市依礦而建，依礦而興，隨著礦區資源的衰竭，資源型城市的生態地質安全和可持續發展問題越來越嚴重。開展採掘業審計有利於切斷影響環境安全的風險源，促進資源型城市和礦區的可持續發展。

　　採掘業審計不僅關註傳統的經濟問題，還關註社會和環境問題，尤其是在資源型經濟實體，採掘業審計涉及一系列的約定、聲明、條約、規範。綜合各國採掘業審計的理論和實踐，審計機關開展採掘業審計可以遵循以下四個步驟：

　　1.第一步：識別採掘業活動及其對環境的影響

　　不同礦山所帶來的環境問題各不相同，但也存在一些共性：

　　(1)水資源污染

　　採掘過程必須要疏乾排水，使地下水位大幅度下降，水位降落漏斗影響半徑達十幾甚至幾十公裡。如，太原西山煤礦的開采導致太原地下水位驟降，不僅嚴重浪費了地下水資源，使本已嚴重缺水的工業重鎮太原市更加雪上加霜，而且改變了原有的水文地質條件，由穩態轉為非穩態，造成不均勻的地面沉降。採礦造成的地面塌陷與裂縫使得大氣降水與地下水直接接觸，原本可直接飲用的地下水遭到污染。礦石、矸石、尾礦在堆放過程中，因氧化、雨淋、滲透，形成新的二次污染，將其有害物質，如：懸浮固體顆粒、酸性物質、重金屬離子、硫酸鹽、加工過程中使用的水銀、氰化物、輔助作業中使用的石油和燃料帶入地表和地下水體，造成嚴重的水污染，過量的廢水排放會毀壞自然生態系統，對漁業產生不利影響，甚至污染當地居民的飲用水。

　　(2)大氣污染

　　露天開采作業和粉碎研磨作業會產生大量粉塵，對工人和附近居民的健康極其不利，典型的例子就是煤礦工人常見的職業病——矽肺病。礦物加工過程會導致二氧化碳的排放，形成溫室效應。熔煉過程會釋放大量二氧化硫，形成對大氣的污染，並經降水形成酸雨。有色金屬的冶煉過程會排放大量砷、鉛、鎘等重金屬蒸汽。

　　(3)生物和生態多樣性的破壞

　　森林是生物物種多樣性程度最高的陸地生態系統。採掘業對森林生態系統最直接最關鍵的影響是植被和地表覆蓋層的破壞，採掘勘探和採掘作業導致了大範圍的森林砍伐。濕地是污染物的自然過濾器，為水生物種提供了獨特的棲息地，紅樹林是陸地生態系統和海洋生態系統的重要介面，採掘業中的廢水排放、石油泄漏等問題都會造成濕地和紅樹林生態系統的破壞。珊瑚礁是海洋生態系統中多樣性程度最高的地方，是漁業發展的關鍵，珊瑚系統對人為破壞尤為敏感，直接排入江河湖海的礦區廢水所含沉積物和重金屬會對珊瑚系統造成嚴重威脅。

　　(4)地表環境的改變和破壞

　　早期的崩落法採礦造成了大面積沉降變形、塌陷、地面開裂，改變了原有的地形地貌，造成地表建築和其他設施的損害。矸石、尾礦長期堆積占用大量耕地，經雨水淋濾，造成土壤污染侵蝕。選礦污水的排放，造成土壤和地表水污染，有害物質形成擴散暈，會進一步破壞植被。

　　(5)職業健康

　　大氣污染會帶來如：皮膚病、肺病等健康問題。礦區地面及井下各種噪音和震動強烈的設備會對職工的聽力造成不利影響。

　　2．第二步：識別政府的應對措施

　　政府有大量可用於應對採掘業環境問題的管理工具，如：法律法規、教育與培訓、環境政策、環境影響評估(EA)、環境管理系統(EMS)。

　　(1)法律法規

　　法律法規旨在保護礦區的生態，完善的法律法規體系能為投資和經營決策提供一個穩定的制度框架。SAI和審計人員在審計計劃階段應充分瞭解相關環境法律法規。採掘業環境法律法規涉及的內容包括：環境影響評估、自然資源保護、國家公園保護、動植物群和瀕臨滅絕物種的保護、文化遺產、土著文化的保護、地形地貌、科學選址、限制廢棄物排放、控制土壤污染、噪音污染、污水處理、化學試劑控制等問題。具體制度可能包括：作業安全制度、污染物集中處理及達標排放制度、土地復墾制度等。

　　(2)教育和培訓

　　法律條款的效果取決於其是否能得到有效實施，而實施的有效性取決於作業人員是否接受過充分適當的教育和培訓，教育和培訓是法規的輔助工具，尤其對於小規模礦區，培訓尤為有效。

　　(3)環境影響評估

　　一般情況下，政府要求企業進行環境影響評估(EA)，環境影響評估是一個系統性的識別、預測、評估被提議的行動的環境影響的過程，目的在於幫助企業管理層做出是否採取新行動的決策，如，建立新工廠、道路或其他生產行為。EA幫助利益相關者在決策之前發現和預測新的環境發展所帶來的影響並儘可能地減輕這種影響。

　　國家法律法規要求所有可能對環境產生重大影響的項目都進行EA，基於EA報告決定是否接受此項目。EA報告的目的包括：(1)滿足法律、標準或國際協定的要求；(2)描述礦區周邊現存的環境狀況；(3)描述可能受到的環境影響；(4)消除、減少對環境造成的負面影響；(5)制定可以在項目生命周期內使用的環境管理標準，確保土地容量和閉礦目標得以實現；(6)確保有足夠的資源來完成環境管理計劃的實施。

　　但採掘業環境影響評估也面臨著一些挑戰：首先，決定經濟可行性和可接受性的項目情景分析需充分考慮項目的環境、社會和健康成本；其次，項目的設計、施工和復墾計劃需有充分的控制和保護措施。

　　(4)環境管理系統(EMS)

　　環境管理系統是一個組織內全面管理體系的組成部分，它包括為制定、實施、實現、評審環保方針所需的組織結構、規劃活動、機構職責、管理、程式、過程和資源。其中有規範的運作程式、文件化的控制機制，旨在把環境責任融人日常管理實務，以實現組織自身設定的環境目標。一個完整的環境管理系統周期包括：組織承諾，環境政策，社會經濟影響評估，環境影響評估，社區咨詢，環境管理計劃，文件與手冊，操作控制與應急程式，培訓、監督與控制機制，環境績效審計和合規性審計、覆核。國家要求企業建立環境管理系統的目的在於：①減少由於環境事故與違反法律法規所造成的環境影響；②有利於找出並控制重大的環境因素和影響；③建立良好的環保方針和環境管理基礎；④為政府機構等利益相關者提供參與平臺，用公開、透明、參與性的方式評估、審核被提議的項目；⑤幫助組織建立污染防治優先序列，併為實現污染預防目的而努力。

　　(5)執行

　　傳統意義上的採掘業和環境檢查包括監督和執行。有聯邦政府機構的國家，執行通常是被授權給了州政府或當地政府，中央政府只需負責項目整體控制和管理，地方政府更瞭解實地狀況，負責日常監督。有些國家為每個項目設置一個受過專業訓練的全職執行官，密切關註企業行動，確保環境法律法規得到遵循，加強企業與各級政府之間的合作與溝通。其他一些機制包括：開發損害補償制度，環境治理保證金制度，超標排放罰款，“誰破壞誰復墾”、“誰復墾誰受益”原則，“三同時”制度(即建設項目中處置污染的措施必須是與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)，以確保採掘企業能遵守相關法律法規，達到可持續發展。

　　3．第三步：選擇審計主題、確定審計重點

　　審計機關可選的審計主題大致可分為四類：一般環境影響、水資源污染、大氣污染、其他污染。SAI和審計人員如何確定審計主題是關鍵，選擇審計主題的標準一般包括：

　　(1)風險分析結果

　　SAI應仔細進行風險分析以確定審計測試重點，即評估採掘活動已造成的及可能會造成的對環境、社會、經濟的威脅。首先，審計人員要確定某一項破壞在多大程度上是可恢復的，因為不可恢復的破壞風險較大。其次，考慮每項破壞程度大小。嚴重的威脅應優先處理與預防。通常，風險分析依賴於政府部門的評估報告，必要時，也可尋求專家援助。

　　(2)預計的審計效果

　　SAI應儘量選擇能幫助政府有效改善採掘業環境治理工作的領域開展審計，確保審計工作有一定意義，因此，應充分考慮審計報告使用者的利益，所選審計主題對政府採掘業管理工作的重要性、其他國家是否曾有過類似的審計經驗、所選審計主題與維護人類基本需求之間的關係。

　　(3)審計評價標準的可得性

　　在確定審計主題時，SAI需考慮能否獲得與此相關的合適標準，如：政府簽訂涉及採掘業的國際協定、政府頒佈的採掘業法律法規、政府所做過的與所選審計主題相關的政策聲明。如果政府接受了某些國際組織的資金支持，還需考慮該國際組織的相關規定。

　　當SAI確定好審計能發揮積極作用的領域、選定了審計主題後，便可開展具體審計工作。

　　4．第四步：確定審計範圍

　　最後一步是確定審計方法、審計目標、審計標準、審計範圍。與傳統審計程式相同，採掘業環境審計程式包括：審計計劃、現場審計、報告和後續跟蹤四個階段。政府用於治理採掘業環境問題的管理工具很多，如：立法、規章、許可、細則和條例。政府各部門在整個採掘流程不同階段有不同的職責，其中，審計機關的職責範圍主要包括以下幾個方面：

　　(1)財務管理

　　SAI可使用傳統的審計方法來檢查公共資金在採掘業環境治理項目上的使用情況、經費支出是否遵循了一定的標準並得到了嚴格監控，並確保相關政府部門給採掘業環境治理分配了足夠的資金。

　　(2)協定、法律

　　SAI可對政府採掘業環境監管的戰略、行動和項目進行審查、確保其與國家法律法規、所簽署的國際協定相一致，確保政府切實履行了其在條約、法律、政策和項目中所作的承諾。審計人員可按照如下思路開展審計：(1)國家是否簽署過涉及採掘業環境治理的國際協定?(2)國家是否遵循了所簽署的國際協定和條款?(3)政府是否頒佈了用於實現其國際承諾的法律和規章?(4)環境保護政策與採掘業法規是否存在衝突?(5)環境保護法規是否得到有效執行?(6)國家政策與所簽訂國際協定是否存在衝突?

　　(3)政策

　　政府針對採掘活動所致的重要環境問題已制定了相應政策，審計人員要審查這些政策，確保採掘企業嚴格遵循了政府制定的相關政策、這些政策能有效控制污染問題、採掘業環境保護的一般原則在管理機制(如：法律條文)中得到了具體體現。同時SAI還可針對政府政策提出一些改進建議以使其能獲得更好的監督效果。

　　(4)項目業績

　　審查政府所實施採掘業環境保護項目的業績狀況。SAI可實施傳統的3E審計——項目的效果性、效率性和效益性，也可選擇進行過程審計，具體做法包括：檢查項目各相關部門是否都有明確的預期目標，相關部門是否為項目目標制定了科學、完整的評價指標體系，重要指標是否得到了持續的關註與監督。SAI還應評估採掘業環境保護項目是否實現了預期目標，如果未能實現則應找出原因和解決辦法，提出改進意見。

　　(5)公眾教育

　　大型環境保護項目通常會在公眾教育上投人大量資金。SAI可對資金使用開展審計，確保政府在採掘業相關政策的制定、實施和評價階段都投入了足夠的資金用於普及教育，確保公眾教育的內容能有效鼓勵採掘企業在創造經濟價值的同時兼顧環境的可持續發展，確保政府對公眾教育的效果進行了及時衡量。

　　(6)受托責任和協調統籌

　　採掘業環境保護項目涉及的政府部門眾多，SAI可對各部門的治理工作進行評價，確保各部門能履行各自職責且不同部門之間能達到協調統一。SAI可遵循以下審計思路：相關部門的職責、角色是否明確?是否有協調機制?相關部門是否有足夠的財力和人力來履行各自的職責?各部門是否有完善的內部管理系統?

　　(7)科研和監督能力

　　評價政府是否有足夠用於調查和監督採掘活動所致的大氣污染、水污染及土壤污染水平的技術力量，確保政府建立並維護了採掘業環境影響資料庫、相關信息在國家監控系統與國際監控系統間可以共用、政府建立了採掘業污染實時監測系統、群眾可以獲得有關政府監督工作的信息。

　　(8)報告過程

　　有些國際環境保護協定要求政府向聯合國相關機構或其他國際組織報告環境管理情況，同時國內的管理機構可以向監督部門報告。SAI可審查這些報告過程以確定其是否符合相應的標準、規定和法規。