適度普惠型社會福利

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　　適度普惠型社會福利是由政府和社會基於本國(或當地)的經濟和社會狀況，向全體國民(居民)提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會福利^[1]。

　　這種社會福利具有如下一些基本特征：它是針對全體國民(或者某一較大地區的居民)的，因而在某種程度上來說是普惠的。這一特征與我國社會政策的地區性特征有關，更深層地則與地區經濟社會發展水平和地區財政狀況有關；它是涵蓋居民基本生活的主要方面的，即這種福利涵蓋了國民(或當地居民)基本生活的最主要方面，如失業保險、貧困救助、醫療保險、住房保障及老人、殘障服務等；這些是適度滿足他們的基本需要的，而不是主要滿足他們的高級需要。

　　1、社會權利觀的建構

　　與適度普惠型社會福利相適應的價值理念的建構是一個過程。一方面，作為社會福利提供者的政府要改變自己的施捨者的角色觀，樹立為民服務、社會福利資源的公平配置和有效管理者的角色觀念。雖然我國傳統的治國理念和現代政府的執政理念中並不缺乏相關的說法和信條，但是，由於長期以來濃重的“官本位”文化，所以在現實生活中這種民本主義的價值觀並未得到很好體現，政府和官員常常以掌權者、為民謀利者自居。這樣，由管理民眾變為服務民眾，由福利資源的集聚者和分配權的占有者變為福利資源這一公共財富的公平分配者和經營者，就是一個重大的轉變。

　　另一方面，民眾的社會福利理念也需要發展。由於長期以來個人責任觀的深刻影響，許多民眾普遍缺乏社會福利的權利觀，他們不敢向政府要求其福利權利，這也不利於政府的社會福利政策的有效實施。至於某些民眾對社會福利的過分期待，以為政府所提供的社會福利應該是無限的，以及只講福利權利不講社會責任的想法也是需要改變的。

　　2、適宜的社會政策的制定與實施

　　適度普惠型社會福利需要制度保障，其具體表現就是切合實際的社會政策的制定和實施。社會政策是政府為瞭解決基本民生問題、促進社會公平和社會團結而制定和實施的一系列規定。普惠型社會福利涉及的政策對象較廣、福利範圍較寬，情況也比較複雜，自然需要明確的規範。另一方面，政府和社會提供的福利水平的適度性也需要通過研究作出儘可能明確的說明，以使政策清晰，提高可執行性。

　　對於適度普惠型社會福利來說，最重要、最關鍵的是社會福利資源的提供，其中主要的是政府在多大程度上能向有需要的民眾提供“適度”的福利。如前所述，適度普惠的社會福利與民眾的福利需要、政府和社會的福利資源提供能力、適度社會福利提供的可持續性等一系列要素有關。顯而易見，上述要素都具有某種程度的彈性，這會使得適度普惠型社會福利也具有一定彈性。但是，作為一項政策，其財政支持則不應有太大彈性，不應使其帶有較大的隨意性。應該儘量科學地評估上述影響因素，研究它們之間的相互作用及其效果，以使制度、政策安排相對明確，也使財政支持清楚可靠。

　　在社會政策制定和財政安排方面有兩種基本的取向：財政約束取向和基本需要取向。財政約束取向的基本考慮是以財政支持程度確定服務對象的範圍和支持力度，俗稱“有多少錢辦多少事”，這是一種相對消極的、同時在政策實施上又是相對可靠的安排；基本需要取向則是根據要解決的問題去爭取資源和財政支持，儘可能地去滿足困難群體的需要，這是相對積極的，但要付出更大的努力。在建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、加快推進以改善民生為重點的社會建設的進程中，出於各種考慮，不同地方政府可能會對社會福利的財政支持有不同的選擇。但從既務實、又具有發展性的角度來看，這種社會政策的財政支持應該確立於積極爭取條件下的可靠預算之上。這樣，適度普惠型社會福利就既是務實的，又是可發展即與經濟社會發展方向相一致的。

　　3、適度普惠型社會福利制度與企業、社會和家庭的責任

　　就當前我國的現實狀況而言要構建適度普惠型社會福利制度，政府就要承擔起主要責任，即政府的社會福利責任要到位。但是，這不意味著建立適度普惠型社會福利制度是政府的獨家責任。實際上，像建立政府、企業、社會、家庭和個人多方參與的社會保障制度那樣，適度普惠型社會福利制度的建立也需要各方參與和支持。在這方面，企業、社會力量、社區和家庭扮演著重要角色。

　　職業福利是由於人們在某種企業、工作單位中工作而獲得的福利，它是企業社會責任的組成部分。企業、工作單位提供的福利對政府實施普惠型社會福利制度有直接影響。當企業、工作單位擔當起其社會責任、對其成員的福利權利給予應有保障時，政府實施普惠型社會福利的壓力就小；反之，可能會加大實施這一政策的壓力。工作福利的理念和實踐說明瞭這一點。實際上，即使在退出工作之後，如果人們享有失業保險和養老保險，也會減少對普惠型社會福利的壓力。

　　在建立適度普惠型社會福利制度的過程中，積極發揮社會的作用是有益的。在社會力量中，社會服務機構則更居核心地位。社會服務機構是向有需要、處於困境中的人士提供專業服務的機構，它們不但可以良好、有效地執行和實施社會政策，而且可以通過科學地傳送服務更好地實現助人效果，這種有效性是以社會服務機構的性質，以其工作人員的價值觀和科學方法為基礎的。同時，社會服務機構也通過籌集社會資源開展社會服務。在市場經濟比較發達的社會，國家與社會的關係得到較好的界定，作為第三部門的社會服務機構也得到較好發展，併在社會福利領域發揮著重要作用。當前我國的社會服務機構還不甚發達，已有的社會服務機構的專業化、規範化也不夠，影響了社會福利的發展。

　　我國崇尚家庭本位，家庭在人們的生活中有至高無上的地位，同時家庭甚至家族對於其成員也給予巨大的支持，其中包括福利方面的支持。經濟豐裕、家庭和睦、成員平安、家業興旺被人們視為是福分，也是人們追求的狀態，是人們福利的重要組成部分。可以說，來自家庭的支持(家庭福利)是個人的社會福利的重要影響因素，一個人的家庭福利與其社會福利具有“正相關關係”，良好的家庭福利對成員從社會獲得的社會福利具有增益作用，低劣的家庭福利對其社會福利會產生“損益”影響。於是，在探索建立適度普惠型社會福利制度時，關註家庭福利是必要的，因為家庭在這方面負有某些責任。

　　建立普惠型社會福利制度是一個複雜的過程，這裡需要對經濟、政治、文化及社會因素進行綜合的考量，需要對社會福利資源、福利需求進行綜合考量。在具備了一定的物質基礎和社會條件之後，這一制度的建構也有一定的邏輯，並表現為一些基本要求。

　　1、政府責任優先

　　在建立適度普惠型社會福利制度的過程中，政府責任優先是最基本的要求。政府責任優先是相對於其他責任主體而言的，它包括如下方面：

　　第一，政府在建立適度普惠型社會福利制度的過程中承擔著政策倡導和對相應福利觀念的形成進行引導的責任。現代社會福利制度的建立是現代政府的責任，雖然適度普惠型社會福利制度有我國經濟—社會從初步發展向中度發展的過渡特征，但是它畢竟是現代社會的產物。政府作為公共物品的最大提供者，也是向公民提供適度福利的主要責任人。如果政府不能承擔起這種責任，不能在社會中形成相應的福利觀念，不能引導居民認同這種福利制度，這種制度就不能建立。

　　第二，政府承擔著科學設計福利制度的責任。政府是制度的主要建設者和相關政策的制定者。由於我國政府掌握著絕大部分社會福利資源，掌握經濟、政治、社會等方面的主要信息，因此，政府有可能、有責任去制定適宜的社會政策，並建構起相應的社會福利制度。

　　第三，政府是社會福利資源提供的主要承擔者。由於政府掌握著絕大部分社會福利資源(這是與我國的民間福利機構不發達、社區的物質性福利資源不足共存的)，所以，對於那些基本生活受到威脅的民眾的社會福利援助，應該由政府承擔主要責任。

　　第四，政府有動員各方力量促進這一制度持續發展的責任。當前在我國，建立適度普惠型社會福利制度的條件已初步具備，但這仍需要各方面共同努力。正如前面已經說過的，如果企業、社區、家庭、民間社會機構不能承擔起相應責任，而由政府承擔全部福利責任，這一制度就難以建立，即使建立起來也難以持續。因為我國畢竟還不是發達國家，承擔廣泛的社會福利責任的能力還有限。因此，政府必須有意識地引導相關各方、形成合力，共同建構這一制度。

　　2、需要導向的制度建構

　　適度普惠型社會福利制度是面向全體國民或某一行政區域所有居民的，它應該包括有關人民基本生活的諸多方面，即包括多項社會政策。這些社會政策對於所有居民、特別是對處於困境中的人群十分重要。但是，適度普惠型社會福利制度又不可能很快完全建立，它的各項社會政策和制度需要分輕重緩急逐步建立，需要某種優先次序。這些涉及人們基本生活的社會政策和制度的建立要考慮到諸多因素，但基本要遵循需要原則，即最迫切需要的制度要優先建設。

　　具體到適度普惠型社會福利制度，顯然我們更關註的是貧困群體和其他困難群體，因此從他們的需要結構出發制定社會政策是必要的。對於這一群體來說，最迫切的需要當然是生存，於是最低生活保障制度的建立是第一位的。與生存相關的是身體狀況，即疾病治療，不至於因疾病而喪失勞動能力和生活能力，於是醫療保障制度的建立也是十分重要的。這兩個社會福利制度可以緩解傳統上所說的“貧病交加”的困境，是最迫切需要建立的制度。此外，針對特殊困難群體的福利也應該被重視，如針對老年群體的基本養老制度，針對殘疾人的社會康復和社會參與制度，針對失依兒童的社會保護制度等，這些都與特殊群體的生存和基本人權相關。還有，勞動就業、居住條件也應該納入社會政策的考慮。

　　對上述優先次序的分析在很大程度上是附和了一般困難群體現實的迫切需要，有可能會忽視社會交往、社會融入及發展方面的需要。但是實際上人的需要的層次性、迫切性並不總是那麼容易清楚地劃分的。基於“適度”的定位，那些看起來不是最優先的需要也應該在政策和制度安排上有所考慮，即在提供物質(經濟)援助時，也要考慮到政策對象 的精神和發展需要的滿足。當然，這就對社會政策及社會福利制度的安排提出了較高的要求。

　　3、企業社會責任的承擔

　　企業的社會責任是經濟全球化進程中的一個重要問題，也是我國加快向市場經濟體制轉軌過程中出現的重大問題。在世界上，企業的社會責任是一個很久的話題，它包含企業應該對社會負責任、對成員負責任、對社會公益負責任以及在解決社會問題方面負責任等內容。雖然在企業社會責任包含內容的廣度上(主要是在社會公益與社會慈善、參與解決社會問題方面)不同學派有不同的理解，但是企業要承擔成員的福利責任則是一致的看法。企業如果都能承擔起自己應盡的對其成員的福利責任，使其享有職業福利，就能在一定程度上免除其陷入貧困之虞。如果企業能夠在社會公益、社會慈善方面有更多作為，也會對普惠型社會福利給予有力支持。在政企分離的體制下，雖然政府無權命令企業要承擔更多的社會責任，但可以監督其承擔必須的社會責任，通過政策誘導其承擔更多的社會責任。在我國，企業的社會責任運動剛剛開始，政府有必要花力氣推動這一運動，對某些企業不負責任地對待員工的行為進行約束，並儘量擴大社會福利資源。

　　4、家庭福利責任的保護與激活

　　我國經濟社會發展的水平、社會福利資源的結構與豐富程度、文化與社會結構等諸多重要因素，決定了適度普惠型社會福利制度的建立必須考慮到家庭的福利責任問題。適度的(在某種意義上也是有限的、基本的)社會福利決定了不能指望政府提供的福利解決人們的所有問題，適度的社會福利需要家庭福利、社區(共同體)福利的補充和支持。或者可以說，適度普惠型社會福利是以家庭福利為基礎的，而不是脫離家庭福利的。這不但符合我國的文化及基本社會結構之國情，而且也與社會政策的實施過程相適應(我國的社會保障(福利)制度是將個人置於家庭之中的)。另外，基於促進代際團結和社會團結的考慮，也應該註重家庭的福利責任。

　　保護和激活家庭的福利責任，增強家庭的福利能力是建立適度普惠型社會福利制度的戰略考慮。個人對家庭的依戀和家庭對成員的包容與支持是人類最美好的東西，也是社會得以穩定的重要因素。我國文化傳統推崇個人與家庭的強連帶關係，強調家庭作為一個整體而發揮重要的社會功能。現代社會福利制度的建立，是國家對其公民負責任的表現，但不應該在任何意義上削弱個人與家庭之間的支持性聯繫。我國適度普惠型社會福利制度的建立應該有利於家庭福利的增強，有利於增進家庭的福利能力。適度普惠型社會福利制度既施惠於困難人士，也應考慮其“投資於家庭福利”，使家庭福利得以成長。指出通過社會政策增強家庭福利並不是突發奇想。實際上，對於許多困難家庭來說，物質福利資源的短缺常常會使它的整體資源瀕於“耗盡”；對某些城市現代家庭而言，對老年父母的瞻養也似乎正在被簡單的經濟支持所替代，而這對老年人來說是重要支持的丟失。所以，通過社會政策保護、激發和增強家庭的福利功能十分重要，因為這不但會增進政策對象的福利，而且會促進代際團結和社會穩定。

　　5、社會福利機構的培育與發展

　　在走向現代福利的過程中，促進社會的福利功能是必要的，這表現為社會的慈善意識的增強和福利能力的提高。這一點之所以必要至少基於兩點：第一，任何政府都不可能解決其公民的所有社會福利方面的問題。適度社會福利只是走出補缺型福利、水平仍不太高的福利，如果社會力量能對此給予支持，當然是求之不得的。第二，政府難以實施較細緻的社會福利服務。社會福利也包括福利服務，這是具有人際溝通意味的、對服務對象的綜合支持。在現代社會各種功能日益分化的背景下，非營利組織包括社會福利機構的建立是必需的和必然的。社會福利機構通過其“以人為本”的服務理念和專業化的方法，可以有效地為其對象提供高質量的服務，也會增進對象的福利效果，而不管其福利資源來自於政府(政府購買服務)還是來自於自我籌募。當前，我國對於發展非營利組織，包括社會福利機構還不是完全沒有障礙。但是很明確，沒有社會福利機構的培育與發展，完全依賴政府，適度普惠型社會福利制度就難以形成並持續有效地發揮作用。

　　適度普惠型福利模式是一個新的提法，它介於“補缺型”和“普遍型”福利模式之間，是一個動態的發展過程。適度普惠型福利模式應該經歷三個階段，每個階段都伴隨著社會福利概念的延伸：

• ①初級適度普惠階段主要是微觀社會福利的深化問題，其重點是提升微觀社會福利服務對象的生活質量，並且將服務對象由有困難的特殊人群擴大為有需求的人群，但仍然關註於“特殊人群”。
• ②中級適度普惠階段則是社會福利概念擴展到了中觀社會福利，其主要特點是社會福利服務對象從特殊人群擴大到了所有的居民。
• ③高級適度普惠階段則將社會福利概念延伸到了巨集觀社會福利，其主要特點體現在社會福利供給主體的多樣化和服務需求的多元化，最終實現全民普惠型社會福利模式。

　　適度普惠型福利模式的三階段從時間上看具有遞進的邏輯關係，每一個階段都有工作目標：

• ①初級適度普惠階段，首要的目標是提高福利服務水平，因此它的側重點主要是完善社區福利服務；
• ②中級適度普惠階段，由於社會福利服務對象的大量擴充，因此在城鄉之間繼續推進“城鄉低保”和滿足民眾的基本生活需求；
• ③高級適度普惠階段，主要目標是滿足全體社會成員更高水平的社會福利需要，因此資金的保障和社會福利供給主體及其服務質量就成為這階段的工作重心。

　　綜上分析，適度普惠型福利模式的構建基於社會福利的概念層次，基於我國社會發展的現實狀況，在理論上具有可行性。

　　1、社區福利與初級適度普惠階段

　　社區福利是伴隨著經濟發展和社會進步而在社區發展過程中產生的，是工業化和現代化的產物。社區福利主要是指面向社區內弱勢群體和邊緣群體提供的幫助和服務。社區福利區別於傳統民政福利的經濟保障功能，它主要解決的是生活問題，它的主要任務是通過向特殊人群提供社會性福利服務，使他們都能達到生活自由，生活自立。社區福利的另一方面作用體現在調節個人、家庭和社區的關係以及協調社區和國家政府之間的關係上。它可以通過對社區福利醫療，保健等社會資源的整合協調，在個人、民間團體和政府職能部門之間關係的協調中發揮作用。而且社區福利服務涉及的主要是社會生活的最底層面，提供服務活動的主體是社區居民，政府的作用主要體現在財政支持、人才培育、政策指導和巨集觀規划上。社區福利的這種半官方半民間性質，致使它的發展和完善過程與居民民主自治，社會基層組織的改革是相輔相成的。

　　因此，在初級適度普惠發展階段，政府除了加大投入，給特殊人群提供更好的福利外，還應該大力依靠和發揮社區福利服務的功能與作用。如社區福利服務中非營利組織和志願者的貢獻。香港市民志願為老人服務的人員比例相比我們大陸地區來說非常高，截至2005年底，香港登記義工總數占到香港人口總數的7.6%，平均每13個香港市民就有一位義工在為市民提供志願服務。從善款籌集到服務實施，從服務評估到決策咨詢，在老年福利服務的每環節，香港志願義工發揮了巨大的能量。可以說，社區福利事業的組織和管理會實現初級適度普惠的需求。

　　2、“城鄉低保”與中級適度普惠階段

　　城鄉居民最低生活保障制度(即城鄉低保)的貫徹和實施是實現初級適度普惠階段向中級適度普惠階段轉變的一個重要保障。“城鄉低保”制度本來是屬於社會救助的範圍，它作為幫助城鄉困難家庭而採取的一項社會保障制度，主要以保障居民基本生活為目的，採取科學合理的方法來確定最低生活標準，然後對家庭成員的人均收入低於最低生活標準的給予差額補助。因此“城鄉低保”在消除貧困方面對我國低收入群體有重要意義。

　　要想使初級適度普惠階段發展到中級適度普惠階段，就必須擴大社會福利服務的對象，而這又需要大量福利資金的保障。而將原先屬於社會救助範圍的“城鄉低保”納入到社會福利體系中就是實現中級適度普惠的最佳選擇。它既可以達到擴大社會福利覆蓋面的目的，又能夠提高社會福利資金使用的有效性。將“城鄉低保”納入到社會福利體系，首先要改變城鄉低保管理者的觀念，切實為民眾謀福利，幫助貧困人群擺脫貧困，幫助需求人群滿足願望，實現程式和原則上的公平性。

　　3、社會福利社會化與高級適度普惠階段

　　適度普惠型福利模式由中級適度普惠階段上升到高級適度普惠階段，面臨的主要問題仍是資金的籌集。為了滿足社會全體成員對社會福利的需要，就必須擴大社會福利的供給主體，積極爭取各方面的力量，共同參與到社會福利事業的發展中。由此民政部提出了社會福利社會化這一理念。社會福利社會化是指在倡導，組織，支持和必要的資助下，政府動員社會力量建設社會福利設施，開展社會福利服務，滿足社會成員對福利服務的需求。它以基本建成以國家興辦的社會福利機構為示範，其他多種所有制形式的社會福利機構為骨幹，社區福利服務為依據，居家養老為基礎的社會福利服務網路為主要目標。其核心是倡導通過“社會辦”而不是“民政獨家辦”的手段，實現真正的面向全民的，全方位的社會福利，而不是僅僅面向民政對象的“民政福利”。

　　簡單地說，國家提出社會福利社會化概念就是實現社會福利供給主體多元化，特別是需要私營機構積极參与到中國社會福利事業的發展中。要實現這一目的，首先，要提高私營部門參與社會福利的積極性，國家加大對非政府機構的經濟扶持，業務指導和專業培訓。其次，要在實際運營過程中保護好私營社會福利機構的利益。有的學者建議成立社會福利協調委員會來協調公與私，官與民，個人與組織之間的相互關係。至於具體的運作程式，需要在以後的實踐中不斷摸索。

• 普惠型社會福利模式