社會穩定風險評估

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　　社會穩定風險評估是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出台、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。

　　1.風險形成原因

　　從當前中國社會的總體形勢看，整體平穩的同時存在著嚴重的社會風險，一方面，中國經濟持續快速發展，政治體系運行平穩有序，社會整體發展保持著良好態勢。另一方面，當前中國各種問題和矛盾凸現出來，不少問題和矛盾還呈現出繼續惡化的態勢，社會風險也在不斷累積。當前，“三農”問題、腐敗問題、房屋征收、國有資產流失、貧富懸殊問題、就業問題、金融風險的加劇、安全生產問題、犯罪猖獗問題、誠信危機及影響社會和諧穩定的不安定因素等這些問題中潛藏著巨大的社會風險，這些問題可以說是當前中國十分緊迫並亟待解決的問題，這些問題中潛藏著巨大的社會風險。這些問題如果得不到較好的解決和處理，累積到一定程度，就可能失控從而形成社會危機。在很大程度上可以說，這些社會問題是當前中國社會風險之源。

　　2.評估主體

　　重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報批、改革的牽頭、工作的實施等有關部門是負責組織重大事項社會穩定風險評估工作的主體。涉及到多個部門的，牽頭部門為評估工作的主體，其他相關部門協助辦理。

　　3.評估內容

　　根據重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性等四個要素，主要圍繞以下內容進行評估。

　　(一)是否符合現行法律、法規、規章，是否符合黨和國家的方針政策，是否符合國家、省委省政府的戰略部署、重大決策以及暫行辦法[1]。

　　(二)是否符合本省、本系統近期和長遠發展規劃，是否符合經濟社會發展規律，是否符合以人為本的科學發展觀，是否兼顧了各方利益群體的不同需求，是否考慮了地區的平衡性、社會的穩定性、發展的持續性。

　　(三)是否經過充分論證，是否符合大多數人民群眾的意願，所需的人力、財力、物力是否在可承受的範圍內並且有保障，是否能確保連續性和穩定性，時機是否成熟。

　　(四)對所涉及區域、行業群眾利益和生產生活的影響，群眾對影響的承受能力，引發矛盾糾紛的可能性。

　　(五)其他有可能引發不穩定因素的問題。

　　4.評估原則

　　權責統一原則：由重大事項的承辦部門具體組織實施風險評估工作，按照“誰主管、誰負責”、“誰決策、誰負責”、“誰審批、誰負責”的要求，對評估結論負責。

　　合法合理原則：評估重大事項必須依照法律、法規和政策，做到公開、公正，體現公平，符合大多數人民群眾的意願。

　　科學民主原則：依照相關法律法規和政策制定科學、規範的評估標準，深入調查研究，多渠道、多方式、多層次征求意見，定性與定量分析相結合，充分論證，確保評估工作全面、客觀、準確。

　　以人為本原則：統籌考慮發展需要與人民群眾承受能力，統籌考慮人民群眾長遠利益與現實利益，切實維護人民群眾合法權益。

　　公平和效益原則：正確處理改革、發展、穩定的關係，把改革的力度、發展的速度與社會可承受程度統一起來，實現政治效益、經濟效益的有機統一。

　　5.評估範圍

　　凡與人民群眾切身利益密切相關、牽涉面廣、影響深遠，易引發矛盾糾紛或有可能影響社會穩定的重大事項實施前，都應開展社會穩定風險評估。

　　包括事項：

　　(一)涉及檔案保管、利用、徵集方面的事項。

　　主要是涉及範圍廣、影響面較大的徵集方式的改變、調整等。

　　(二)涉及重大檔案法規政策的事項。

　　主要是涉及較多部門、涉及較多人員的檔案政策的制定、調整和落實的事項。

　　(三)涉及重大檔案違法案件、處罰的事項。

　　主要是涉及重要檔案的違法案件和檔案行政處罰的實施等。

　　(四)涉及檔案系統多數幹部職工切身利益的事項。

　　主要是涉及檔案系統幹部職工的重大政策制定和調整。

　　(五)其他涉及較多人民群眾利益的重大事項。

　　6.評估程式

　　制定評估方案：由評估主體對已確定的評估事項制定評估方案，明確具體要求和工作目標。

　　組織調查論證：評估主體根據實際情況，將擬決策事項通過公告公示、走訪群眾、問卷調查、座談會、聽證會等多種形式，廣泛征求意見，科學論證，預測、分析可能出現的不穩定因素。

　　確定風險等級：對重大事項社會穩定風險劃分為A、B、C三個等級。人民群眾反映強烈，可能引發重大群體性事件的，評估為A級；人民群眾反映較大，可能引發一般群體性事件的，評估為B級；部分人民群眾意見有分歧的，可能引發個體矛盾糾紛的，評估為C級。評估為A級和B級的，評估主體要制定化解風險的工作預案。

　　形成評估報告：在充分論證評估的基礎上，評估主體就評估的事項、風險的分析、評估的結論、應對的措施編製社會穩定風險評估報告。

　　集體研究審定：重大事項實施前必須經局黨組會、局長辦公會等形式集體研究審定。評估主體將評估報告、化解風險工作預案提交局黨組會、局長辦公會等會議審批，由會議集體研究視情況作出實施、暫緩實施或不實施的決定。對已批准實施的重大事項，評估主體要密切監控運行情況，及時調控風險、化解矛盾，確保重大事項順利實施。

　　7.工作要求

　　加強組織領導：全省檔案部門要高度重視，切實加強對重大事項社會穩定風險評估工作的組織領導。全省各級檔案部門主要領導要加強對評估工作的督促、指導，其他領導要主動抓好分管範圍內的重大事項社會穩定風險評估工作，及時研究解決工作中遇到的重大問題，提升重大事項社會穩定風險評估工作水平。各單位要把評估結果作為重大事項決策的重要依據，認真執行、切實推進社會穩定風險評估工作，對應進行評估的事項要做到不評估不決策，不評估不實施。

　　嚴肅責任查究：各級檔案部門要把重大事項社會穩定風險評估工作納入社會治安綜合治理考評體系，對應進行社會穩定風險評估而未實施評估，或因組織實施不力、走過場，以及防範化解工作不落實、不到位。

　　8.評估意義

　　對構建社會主義和諧社會的重大意義，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。全面準確地理解和諧社會的基本特征和重要原則，重要的一條就是要充分認識保持安定有序、維護社會穩定的重要意義。在實踐中，人們越來越深切地體會到，構建和諧社會，必須維護社會穩定。

　　穩定是和諧的前提和基礎。推進和諧社會建設，就必須保持社會的平安、穩定、有序。沒有穩定，構建社會主義和諧社會就無從談起。唯有穩定才能發展經濟，才能達到社會和諧。構建和諧社會，需要做很多方面的工作，而保持安定有序、維護社會穩定，是最重要的工作。

　　保持社會穩定是大局，這是我國現代化建設的一條極其重要的經驗。改革開放20多年來，我國經濟始終保持持續快速健康發展，綜合國力顯著增強，人民生活逐步改善，各項事業生機勃勃，國際威望不斷提高。這一切都同我們的社會保持團結穩定的局面密切相關。我們應該倍加珍惜來之不易的大好局面。鄧小平同志曾經指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什麼都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”這不僅為改革開放和現代化建設的實踐所充分證明，也是廣大幹部群眾從經驗和教訓中得出的共同結論，是人民的共同心聲。

　　維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。當前，我們所處的國際國內環境相當複雜，既面臨大好機遇，也遭遇嚴峻挑戰。團結一心，保持穩定，我們才能抓住機遇，剋服困難，應對挑戰。我國現代化建設正處於一個重要戰略機遇期，確保穩定，才能抓住和用好這個戰略機遇期，實現經濟發展和社會和諧；確保穩定，才能化解矛盾、理順情緒，團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素；確保穩定，才能妥善解決我們面對的各種問題，為經濟社會發展創造良好的內部和外部環境。在現代化建設的大局面前，我們必須像愛護自己的眼睛一樣珍惜、維護社會穩定。

　　維護社會穩定，實現社會和諧，一個重要問題是依法有序地看待和處理我們面對的問題。依法治國這句話，大家都擁護，這就意味著必須健全社會主義法制，充分發揮法治在促進、實現、保障社會和諧方面的重要作用。社會的發展總會面臨著矛盾和問題，也總是在不斷解決矛盾和問題中前進的。當今世界很不平靜，會有這樣那樣的磨擦和問題；國內改革建設不會一帆風順，會有這樣那樣的困難。解決這些矛盾和問題，只能冷靜理智、依法有序地進行。

　　和諧與穩定符合國家和人民的根本利益，促進和諧與維護穩定是每一個公民的責任。我們都希望生活在一個和諧、穩定的社會之中，都希望國家儘快地富強起來，人民富裕起來，都希望順利實現現代化建設的巨集偉目標，那麼，人人應該為和諧穩定盡責，為和諧穩定出力。只要我們上下同心，各方協力，和衷共濟，團結穩定，就沒有剋服不了的困難。我們相信，一個更加富強、更加民主、更加文明的中國必將屹立於世界民族之林。

　　該制度有利於提升政府決策的科學化和民主化，對於正確處理人民內部矛盾，把各種矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態，具有極其重要的作用。社會穩定風險評估機制的戰略價值主要體現在預防和化解社會風險。預防為主是社會穩定風險評估的首要原則，相對過去被動的事後處置模式。同時，通過對各種風險因素的全面調查研究，以及通過與潛在利益相關者的充分溝通，還為有效規避、預防、控制各種社會穩定風險，提供科學有效的應對方案。實踐中，社會穩定風險評估機製表現在以下三方面：一是在重大項目建設上引入信訪評估制度，積極促進了信訪工作變被動為主動，變事後為事前，建立健全信訪工作機制，為項目決策、建設及管理提供服務和支持；二是針對項目建設投資大、周期長、涉及面廣的特點，分析項目社會風險，研究制定防範措施，有利於提早化解項目建設過程中由於各種原因而可能帶來的一些社會負面影響；三是通過風險評估，有助於提升決策的科學化和民主化，也有助於重大項目的順利實施。

　　1．推進了社會穩定風險評估的規範化。在實踐中，對重大事項的開展和重大決策的實施，基本上都會考慮可能產生的社會穩定後果，但以往更多是決策圈內的閉門權衡。社會穩定風險評估制度的實施，快速推進了風險評估的規範化。不僅明確了風險評估的人口，增加了風險評估的剛性，而且已經基本形成了一套相對固定的框架和程式，增強了評估的科學性、嚴肅性和可信性。

　　2．有效防範了一些嚴重衝突事件的發生。近年來，一些官員在“大幹快上”、“政績工程”、“獻禮工程”等思維作用下，無顧民意，強力推進一些項目，引發多起官民尖銳對立的衝突事件。在此情況下，各地逐漸建立並實施的社會穩定風險評估制度增強了地方政府的社會風險意識，壓縮了盲目決策空間。從現實來看，一大批沒有通過評估的重大事項被暫緩實施或不實施，有效防止了一些嚴重衝突事件的發生。根據相關報道，重慶等8個地方的社會穩定風險評估結果的分佈，相當一批項目被暫時不實施或不實施。而這些項目很可能會引起民眾的抗議，對當地社會穩定造成較大影響。

　　3．增強了政府公共危機管理的前瞻性。政府在危機管理方面的滯後明顯表現為政府總是在危機爆發後才引起足夠重視和響應，政府因此被稱為“救火隊”。這種危機後的管理，更多屬於衝突處置，而無法有效地進行衝突化解和衝突轉化。對此，不少學者呼籲要建立“前瞻型政府”、“有預見的政府：預防而不是治療”，但行政理念必須需要相應制度支持，才能避免成為空中樓閣。在危機頻發、資源有限的情況下，提高危機管理的預見性必須要掌握具體的預測和控制手段。社會穩定風險評估相關機制設計與實踐對切實提高危機管理前瞻性具有舉足輕重的意義，尤其表現為設置“硬”關口。

　　社會穩定風險評估機制是一項較為複雜的系統工作，需要各部門緊密聯繫實際，既要立足當前，又要著眼長遠；既要立足健全完善，又要著眼貫徹落實；不斷總結經驗的同時，又要鞏固提高，這無疑是對政府行政管理能力的新挑戰。筆者從實際出發，提出了蘇州市在實施風險評估機制過程中應引起註意的幾個關鍵性問題並給出幾點建議。

　　(一)切實將社會穩定風險評估機製作為獨立程式，防止流於形式

　　首先，社會穩定風險評估的實施主體與被評估的對象之間沒有利益關係是保障評估工作公平、公正的前提。為避免評估的實施者和決策的制定者合二為一，有必要建立專門的評估機構；同時建立嚴格的責任追究制度，評估責任主體應該對評估報告的真實性負責，對於在評估工作中弄虛作假、搞形式主義的要嚴格追究法律責任。其次，必須將評估報告納入決策程式，作為決定是否實施項目、政策的依據，未經風險評估的，不得作出決策。社會穩定風險評估是一項涉及面廣並且程式複雜的工作，對重大項目決策實施產生的社會效果具有極大的參考價值，如果評估對象的決策者、審批者只把社會穩定風險評估工作當做是一種形式，評估報告歸評估報告，決策歸決策，這樣不僅浪費了巨大的人力物力資源，而且無法使社會穩定風險評估落到實處，發揮不了其應有的價值。

　　(二)提高公眾參與度，擴展民意表達渠道

　　重大事項有可能引發的社會不穩定實際上就是項目利益相關者之間的動態平衡被打破。這種社會不穩定同樣具有，即是一部分人或一個階層反對另一部分人或另一個階層。所以，我們在進行社會穩定風險評估過程中要考慮多方的利益相關者，保證重大項目或決策的受益方和受害方雙方力量上保持平衡狀態，從而保證評估報告結論的真實性。比如，蘇州正在大力實施的城市軌道交通建設，該項目的利益相關者除了道路的規劃部門、建設部門、管理部門，還有道路沿線附近的居民，他們可能受到噪音、輻射、人流擁堵等不良因素的影響，可能會有較多的反對聲音或改進的方案和意見，在進行社會穩定風險評估時也要重視這一利益相關群體。道路的使用者是該項目的主要受益方，如果將過大範圍的市民都作為項目的受益人，勢必會降低道路沿線居民(受害方或受影響方)的力量對比，從而可能導致錯誤的評估結論。

　　在進行社會穩定風險評估過程中，我們始終要從人民群眾的根本利益出發，堅持群眾路線，充分發揚民主，廣泛聽取群眾各方面意見；同時實行信息公開，將公眾的監督滲透到各個環節，保障人民群眾的參與權、知情權、表達權和監督權，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。評估部門可以採取召開座談會、問卷調查、重點走訪、建立專門的信息網路平臺等形式，深入基層群眾，廣泛征求社會各界的意見。對爭議較大或專業性較強的評估事項，可以組織群眾代表和專家進行聽證、論證，為評估提供科學、客觀、全面的第一手資料。

　　(三)建立責任倒查制度，保證評估機制落到實處

　　社會穩定風險評估機製為維穩工作開闢了一條光明大道，但是要保證評估機制的貫徹落實，還需要建立責任倒查制度與之相配套。對於依規定應該進行風險評估的重大決策事項而不進行評估或者違反規定不依照評估報告進行決策的決策機構；在評估過程中搞形式主義、弄虛作假，故意提出錯誤的評估結論或者存在重大過失致使評估結論失誤的評估機構都是責任追究的對象。包括重大事項社會穩定風險評估工作的責任主體、重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門等等。各級監督機構是責任倒查制度的實施機構，負責對上述各責任主體進行監督，按照相關規定追究主要責任人和直接責任人的責任。