養老保險可攜性

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養老保險可攜性(Pension Portability)

　　養老保險可攜性是指轉換工作地時可以隨工作地轉換而保留養老保險關係及所積累的養老保險受益值，以避免便攜性損失(即參保人在不同的養老保險項目之間或統籌區域之間由於流動性進出所損失的養老保險權益)。養老保險可攜性問題是由於勞動者的異地就業或跨地域就業而形成。異地就業者一般有原地公司委派到異地(如跨國公司等)和直接到異地申請就業兩種。據此，養老保險可攜性問題表現為：境內可攜性問題(跨地域可攜與跨制度可攜)、跨境可攜性問題與跨國可攜性問題。

　　養老保險可攜性由勞動力流動所形成，而經濟的考量是人口流動的主要動力。資源的流動和合理配置帶來經濟的繁榮，無論是個人或是企業，都企圖在生產力的佈局與分工中獲得比較收益，因此勞動力流動成為經濟活動中的必然趨勢，併為經濟帶來活力。社會文化環境作為人口流動的誘因，既加速著人口流動的進程，同時對人們未來養老地的選擇產生較大影響。但是，勞動力在不同經濟體間的流動，卻受著不同經濟體之間政治、法律與管理制度的巨大影響。因此，如何尋求跨域勞動力流動的實現路徑，只有在政策層面上尋求突破。具體見圖1。

　　養老保險可攜性受到制度分割的政策壁壘、雇主約束的企業壁壘、地域限制的區域壁壘等阻礙因素的影響。首先，不同政策下形成各地有差異的養老保險制度，構成養老保險可攜性的政策壁壘；如何進行政策銜接，破除政策壁壘則成為提升養老保險可攜性的首要內容。其次，不同行業、企業設置的勞動力流動障礙和用工約束行為，使得勞動者在流動時很難維護自己的社會保險權益，也成為影響養老保險可攜性的微觀壁壘。最後，現行的養老保險體系是多個統籌區域的“塊塊分割”，參保者的養老保險關係在跨區域轉移接續方面存在著嚴重區域壁壘。只有破除這些政策、企業、地區壁壘，才能提升養老保險的可攜性，維護勞動者的社會保險權益，促進勞動者的合理流動，促進經濟社會的互通發展。

　　總之，養老保險可攜性及關係轉續事關勞動者權益的維護，影響著勞動力的合理流動。養老保險可攜性會削弱勞動力流動性，從而影響地區的勞工市場效率，進而影響經濟轉型、工作配對的合適性，以及區域經濟融合，而工作不穩定的勞工所享有的養老保險更會大幅減少，所以不少地區都著手提升養老保險的可攜性，以此維持經濟活力和社會融合。實際運作方面，在國外已經出台了相關的具體規定，如歐盟(歐盟1408/71號指令)和北美(美加、美墨的雙邊協定)地區已經實現了本地區流動人口社會保險權益攜帶性的法制化。在有些國家之間也實現了雙邊合作。合作的另一個例子是加勒比共同體(CARICOM)，早在1996年，加勒比共同體成員國就針對養老保險權益可攜性簽訂了一份協議，其中包括了有利於勞動力在本地區流動的條款。有學者也研究了在發展中地區流動勞動者養老保險權益的可攜性問題。在國內，相應的運行機制還在討論之中。

　　日趨龐大的勞動力相互流動加劇，卻由於境內外社會保障制度的壁壘帶來勞動者社會保險可攜性問題，使勞動者的社會保障權益未能得到充分的保障和實現，進而阻礙著境內外勞動力的合理流動以及經濟社會的互通發展。作為一種社會政策的養老保險制度若能在大陸各地區之間以及大陸境內外之間實現一定程度上的銜接，既有利於提升勞動者的養老保險可攜性，保障境內外勞動者的社會保障權益，也有利於通過社會政策促進經濟發展，更有利於通過區域間互通共榮，實現區域間和諧發展。

　　(一)養老保險可攜性問題的類型與解決思路

　　根據養老保險境內可攜性(跨地域可攜與跨制度可攜)、跨境可攜性與跨國可攜性之特征，可攜性問題進一步表現為：

　　1.境內跨地域可攜

　　具體表現為人群在同一制度內不同統籌區域之間轉移銜接；主要阻礙為轉入地、轉出地和養老地之間的利益分配與衝突；可能解決方案為全國統籌，即提高統籌層次至全國，全國範圍內調配基礎養老金。

　　2.境內跨制度可攜

　　具體表現為城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險之間轉換。主要阻礙為制度間待遇水平差距大導致轉續難度大。可能解決方案為制度整合，將碎片化的養老保險制度逐步整合，如先由職工養老轉續做起，走向全體城鎮勞動者養老轉續，再統籌城鄉與新農保進行銜接，為兩岸四地銜接鋪平道路。當然，制度整合的前提是待遇水平差距的逐漸縮小。

　　3.跨境可攜

　　具體表現為港澳台養老保險制度與大陸養老保險制度的轉換；主要阻礙為四地經濟發展狀況有差別、養老保險制度設計無銜接、繳費待遇水平差距大等問題；可能解決方案為：1)港澳台主管部門與內地主管部門針對特定人群簽訂互認社會保險繳費協議，即將出台《港澳台人員在內地就業參加社會保險辦法》；2)採取“工作地繳費、分段記錄與計算、四地經濟體內結算、基礎養老金調劑、第三方發放”的制度銜接辦法。

　　根據對兩岸四地養老保障項目之梳理，兩岸四地共有的養老保障項目及其可攜性問題如下：(1)福利性養老保障項目，完全不可攜；(2)政府供款之養老保險項目，有條件可攜；(3)雇主供款之養老保險項目，有條件可攜；(4)個人供款之養老保險項目，完全可攜。

　　4.跨國可攜

　　具體表現為國外養老保險制度與中國養老保險制度的轉換；主要阻礙為經濟發展狀況、養老保險制度設計無銜接、繳費待遇水平差距等問題；可能解決方案為：(1)簽訂雙邊互認社會保險協定，《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》已於2011年10月15日施行；(2)採取“工作地繳費，分段計算，退休地發放”的制度銜接辦法。最佳做法包括允許繳費年限的合併計算，並確保勞動者都能夠從他們繳款的每一個養老金計劃獲得公平的替代率。

　　(二)養老保險可攜性的解決方案

　　根據流動人員流動工作時間長短和未來養老地選擇，基於基金轉移和關係轉移的考量，解決養老保險可攜性的方案有三種，即轉移基金、轉移關係、既轉基金又轉關係。其中，“工作地繳費、分段記錄與計算、經濟體內結算”是一種權益非連續的轉移基金的可攜性方案，適用於在流入地短期工作而又迴流出地養老的情況；而轉移關係的可攜性方案是在“工作地繳費、分段記錄與計算、經濟體內結算”轉移基金方案基礎上增加“基礎養老金調劑”措施，是一種權益連續原經濟體養老方案，適用於在流入地長期工作而又迴流出地養老的情況；綜合了轉移基金和轉移關係的養老保險可攜性方案則需進一步增加“第三方發放”措施，最終採取“工作地繳費、分段記錄與計算、經濟體內結算、基礎養老金調劑、第三方發放”的全面措施，是一種權益連續共同體養老方案，適用於在流入地長期工作而未來養老地不明確的情況。

　　在具體操作層面，我們還是以兩岸四地養老保險可攜性問題的解決為例，具體分析這三種解決方案。

　　1.轉移基金：權益非連續性可攜方案

　　養老保險制度接續的核心問題是養老保險基金的轉移，即隨著流動勞動者的跨域轉移，其對養老保險制度的繳費貢獻也隨之轉移，不會因為勞動力流動而導致養老權益損失。目前，兩岸四地共同體區域之間有良好的協作背景和合作條件，兩岸四地應基於長遠考慮，為勞動者在大陸、港、澳、台之間的合理流動創造制度條件，例如，私人性質的個人養老儲蓄繳費可以隨著就業流動而攜帶，四地具有公共性質的基礎養老金部分根據合理的權益核算辦法准許部分轉移，在四地養老保險待遇方面進行協作支付。此種方案的核心步驟是“工作地繳費、分段記錄與計算、經濟體內結算”，適用於在流入地短期工作而又迴流出地養老的情況。

　　2.轉移關係：權益連續原經濟體養老方案

　　兩岸四地經濟差距較大，考慮到轉移基金在目前尚不成熟，因此可以在不轉移基金的前提下，兩岸四地相互承認養老保險繳費年限，各地建立保險基金；當勞動者在四地流動時，只攜帶養老保險關係而不攜帶養老保險基金，參保人養老金由各地養老保險繳費所形成的制度待遇累加而成，以當地社會平均工資為依據進行分段發放。勞動者流動時隨身攜帶養老保險關係，養老保險待遇由各地根據各自平均養老保險待遇與勞動者貢獻的制度繳費年限相乘而得。簡言之，四地作為一個大中華共同體，進行養老保險制度協調支付，勞動者流動時隨身攜帶養老保險關係，最後由流出地、流入地分別根據勞動者在各地的養老保險貢獻率分別支付其養老金，最終養老金由各地養老金累計計算所得。此種方案的核心步驟是“工作地繳費、分段記錄與計算、經濟體內結算、基礎養老金調劑”，適用於在流入地長期工作而又迴流出地養老的情況。

　　3.既轉基金又轉關係：權益連續共同體養老方案

　　兩岸四地經濟互通且聯繫緊密，勞動者在輸入地、輸出地頻繁流動，社會文化有密切聯繫。基於這一現實考量，綜合理性的養老保險轉移接續方案是既轉基金又轉關係。我們認為，兩岸四地養老保險制度銜接的核心途徑是，通過建立四地養老保險互認機制、分段電腦制和調劑機制，實現個人繳費部分養老金待遇的連續計算，以及基礎養老金待遇的分段計算，由具有結算功能的獨立的第三方支付機構發放養老金。即採取“工作地繳費，分段記錄與計算，四地經濟體內結算，基礎養老金調劑，第三方發放”的制度銜接辦法。這需要確定政府的認知理念與態度，釐清制度和政策的差異，為跨地流動人員單獨建立一個兩岸四地互認的制度，重點解決現行制度之間權益的互認與科學的轉換。在操作層面上，區分統籌賬戶和個人賬戶；以經濟水平為基礎，分段計算；按繳費情況分階段發放。在此過程中，需要建立人口遷移的雙向對接選擇機制；建立信息化、法制化等輔助機制。此種方案的核心步驟是“工作地繳費，分段記錄與計算，四地經濟體內結算，基礎養老金調劑，第三方發放”，適用於在流入地長期工作而未來養老地不明確的情況。