全國碳排放權交易市場

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全國碳排放權交易市場，又稱碳市場

　　全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發展的一項重大制度創新，是實現碳達峰、碳中和與國家自主貢獻目標的重要政策工具，也稱碳市場。

　　中國的碳市場建設是從地方試點起步，2011年10月在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市啟動了碳排放權交易地方試點工作。2013年起，7個地方試點碳市場陸續開始上線交易，有效促進了試點省市企業溫室氣體減排，也為全國碳市場建設摸索了制度，鍛煉了人才，積累了經驗，奠定了基礎。2017年末，經過國務院同意，《全國碳排放權交易市場建設方案》印發實施，要求建設全國統一的碳排放權交易市場。

　　2018年以來，生態環境部根據“三定方案”新職能職責的要求，積極推進全國碳市場建設各項工作。

　　一是構建了支撐全國碳市場運行的制度體系，先後出台了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和碳排放權登記、交易、結算等管理制度，以及企業溫室氣體排放核算、核查等技術規範。同時，正在積極配合司法部推進《國務院碳排放權交易管理暫行條例》的立法進程。

　　二是穩妥制定配額分配實施方案。明確發電行業作為首個納入全國碳市場的行業，市場啟動初期，只在發電行業重點排放單位之間開展配額現貨交易，並銜接我國正在實行的碳排放強度管理制度，採取基準法對全國發電行業重點排放單位分配核發首批配額。

　　三是扎實開展數據質量管理工作。嚴格落實碳排放核算、核查、報告制度，在企業報告、地方生態環境部門核查的基礎上，生態環境部組織專門的督導幫扶，監督指導省級生態環境部門加大核查力度，組織開展核查抽查，通過對地方督促檢查和對企業現場抽查，進一步加強數據管理，提升數據質量。

　　四是完成相關係統建設和運行測試任務。利用全國排污許可證管理信息平臺，我們建設了重點排放單位溫室氣體排放信息管理系統，指導推動湖北省、上海市完成了全國碳排放權註冊登記系統和交易系統的建設任務，並且通過了系統的測試和驗收。

　　五是組織開展能力建設，提升能力水平。對各地生態環境主管部門、相關企業、第三方機構等持續開展了全國碳市場系統培訓，培養溫室氣體核查、核算、管理等方面的人才。

　　全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發展的一項制度創新，也是落實我國二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和的國家自主貢獻目標的重要核心政策工具。今年是全國碳市場第一個履約周期，納入發電行業重點排放單位超過了2000家，我們測算納入首批碳市場覆蓋的這些企業碳排放量超過40億噸二氧化碳，意味著中國的碳排放權交易市場一經啟動就將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。

　　全國碳市場對中國碳達峰、碳中和的作用和意義非常重要。主要體現在幾個方面：一是推動碳市場管控的高排放行業實現產業結構和能源消費的綠色低碳化，促進高排放行業率先達峰。二是為碳減排釋放價格信號，並提供經濟激勵機制，將資金引導至減排潛力大的行業企業，推動綠色低碳技術創新，推動前沿技術創新突破和高排放行業的綠色低碳發展的轉型。三是通過構建全國碳市場抵消機制，促進增加林業碳匯，促進可再生能源的發展，助力區域協調發展和生態保護補償，倡導綠色低碳的生產和消費方式。四是依托全國碳市場，為行業、區域綠色低碳發展轉型，實現碳達峰、碳中和提供投融資渠道。

　　國內外實踐表明，碳市場是以較低成本實現特定減排目標的政策工具，與傳統行政管理手段相比，既能夠將溫室氣體控排責任壓實到企業，又能夠為碳減排提供相應的經濟激勵機制，降低全社會的減排成本，並且帶動綠色技術創新和產業投資，為處理好經濟發展和碳減排的關係提供了有效的工具。

　　1.市場活躍度略顯不足，碳交易價格整體下行

　　交易雙方處於試探和摸底，碳交易的價格調控機制尚未充分形成。全國碳市場上線運營之後，交易雙方仍處於試探和摸底階段，交易規模仍處於市場整合時期的低位。據上海環境能源交易所數據顯示，僅開市當天碳交易量超百萬噸，之後五個交易日的交易量為十幾萬噸，其餘日交易量在萬噸以下且部分日成交量不足百噸。與此同時，碳交易價格整體下行，7-9月的平均交易價格分別為50.33元/噸、46.84元/噸和41.76元/噸，截至10月15日，交易價格較開市當日下跌14.3%。根據清華大學測算顯示，目前我國全經濟尺度的邊際減排成本大概是7美元，略高於當前的交易價格。因此，當前價格信號並不能準確反映碳排放許可權的供給與需求狀況，碳排放價格對企業生產決策的影響較小，企業減排的積極性還不夠高。

　　2.碳市場體系以配額交易為主，自願減排為輔

　　全國碳市場建設以試點經驗為基礎，採用配額交易為主導，國家核證自願減排為輔的雙軌體系。根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》，我國碳排放配額（CEAs）以免費分配為主，未來國家適時引入有償分配，並鼓勵排放主體通過國家核證自願減排，但核證自願減排量（CCER）交易與抵扣機制尚未明確。碳排放配額是在國家生態環境部每年制定碳排放配額總量及分配方案的基礎上，由各省生態環境部門額定分配。若企業最終年二氧化碳排放量少於國家給予的碳排放配額，剩餘的碳排放配額可以作為商品出售；若企業最終年二氧化碳排放量多於國家給予的碳排放配額，短缺的二氧化碳配額則必須從全國碳交易市場購買，因此碳排放權作為商品在企業之間流通，通過市場化手段完成碳排放權的合理分配。根據上海環境能源交易所數據顯示，自7月16日上線交易以來，截至2021年10月15日，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量1815萬噸，累計成交金額約8.2億元。

　　3. 碳市場初期僅將電力行業納入交易

　　全國碳市場初期僅覆蓋電力行業，高排放企業被納入重點排放單位。根據國務院批准的全國碳市場建設方案，由於各行業碳排放配額核算方式不同，初期僅將電力行業納入交易。據生態環境部發佈的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，本階段納入全國性碳排放交易主體的企業須滿足以下條件：屬於全國碳排放權交易市場覆蓋行業的、年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的“溫室氣體重點排放單位”，也就是高碳排放企業，開市當天發電行業總計2225家發電企業和自備電廠參與交易。同時，這一規定也表明，當前僅有被分配到碳排放配額的企業可以參與交易，個人與機構投資者暫時無法參與其中，碳排放權暫不具備投資屬性。

　　我國電力市場化改革與全國碳市場的建設，都處在逐步推進、逐漸完善的階段。由於兩者在總體的建設思路、促進清潔能源發展和減排目標上，具有一致性的關係，且都對電力企業具有深遠影響，因此需要考慮兩個市場的同步推進，發揮相互促進的作用。

　　“雙碳”目標下，電力市場與碳市場的協同目標是在保障電力安全可靠供應的基礎上，加速能源電力低碳轉型，推動電力行業儘早達峰、峰值更低，利用市場機制優化資源配置，以最小化成本實現碳中和目標。目前我國電力市場和碳市場建設均在推進完善中，兩個市場應重點在市場空間、價格機制方面加強協同，在綠色認證方面加強聯通。

　　具體來說，需要在以下三個方面做好電力市場和碳市場在改革進程中的銜接：

　　1.在市場空間方面

　　電力市場是隨著GDP增長而實現發展的，碳市場則通過強制碳配額形成，兩個市場要能夠相互促進，而非相互制約。隨著國民經濟發展，電力行業發展空間仍在上升，如果碳排放總量空間過緊，可能影響電力發展和電力安全供應。

　　2.在價格機制方面

　　隨著我國全面深化電力體制改革，市場化交易電量占比已近全社會用電量的一半。根據中電聯統計，2021年全國電力市場化交易電量37787.4億千瓦時，占全社會用電量45.5%。2021年10月，1439號文3將市場化電價上下浮動範圍進一步放開至20%，標志著“能漲能跌”的市場化電價機制初步形成。但居民用戶和其他公益性電價在目前及未來一定時期內仍然管制，即一定時期內，存在價格雙軌制。市場化定價的部分，碳價計入發電成本後，部分會傳導到銷售側。對於管制價格，需要參考碳價和市場電價，建立碳價和管制電價傳導機制。

　　3.在綠色認證聯通方面

　　我國綠電交易試點已順利開展，未來隨著鋼鐵、水泥、石化等高耗能產業納入碳市場，綠電消費需求會進一步提升。目前，碳市場核算體系對企業綠電消費尚未做精細化考慮，需探索抵扣辦法，將用戶購買的綠電直接體現到碳排放核算中。

　　國際經驗表明，與傳統的行政管理手段相比，碳市場既能將溫室氣體控排責任壓實到企業，又能夠為減碳提供經濟激勵機制，降低全社會的減排成本，帶動綠色技術創新和產業投資。“十四五”時期，全國碳排放交易所或將會納入更多行業與企業，強化與自願減排量抵扣聯動，建立完善的碳價機制，加速與地方碳市場的融合，催生更多綠色金融產品，以市場化、漸進化的方式，支持清潔能源、節能環保和碳減排技術的發展。

　　1.非電力的“兩高”行業和企業將會優先納入交易體系

　　除電力之外的其他“兩高”行業將逐步納入交易體系。一方面，當前各國碳交易體系的覆蓋範圍存在巨大差異，很難找到適用所有體系的單一“正確”方法，但幾乎所有體系均至少涵蓋電力行業與工業部門，考慮到不同行業和排放源之間的巨大差異，行業排放的占比是決定行業是否被覆蓋的決定因素。2022年全國碳市場將會以電力行業作為突破口，按照“成熟一個、納入一個”的原則來納入其他行業。在發電行業碳市場穩定運行的基礎上，石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國內民用航空等七大高耗能高排放行業將被逐步加入到當前全國碳交易體系中。另一方面，僅以高碳排放企業為主體的交易市場從一定程度上避免了市場投機行為的發生，但也限制了碳交易市場的活躍程度，降低了市場有效性，很難實現以市場化手段引導減排的目的。因此，在完善交易制度的前提下，降低企業入市門檻，並引入第三方投資者會是全面盤活碳交易市場的有效途徑。

　　2.交易品種和交易方式將日趨多元化

　　基於碳排放權衍生的金融產品將趨於多樣化。在當前階段碳市場僅涉及碳排放權配額的現貨交易，交易品種和交易方式較為單一，限制了碳交易市場的活躍程度。2020年9月《中國（北京）自由貿易試驗區總體方案》獲批，指出在北京城市副中心探索設立全國自願減排等碳交易中心，北京綠色交易所將對標國際領先的碳市場標準，發展資源減排交易、探索綠色資產跨境轉讓，並借鑒國際碳市場中碳期貨、碳期權等成熟的經驗，開展新型碳金融工具。此外，2021年4月，廣州期貨交易所在廣州成立，是以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所，同時碳排放權期貨、電力期貨也是未來重要的研究方向。在市場機制成熟的條件下，期貨、遠期、期權、掉期和抵消信用等碳金融衍生品將被逐漸完善和推出。“十四五”時期，隨著我國碳市場法律框架和信用體系的完善，碳金融市場將快速發展，將逐步形成現貨、期貨同時覆蓋，交易模式和交易品種不斷豐富的局面。

　　3.反映碳排放許可權稀缺性的價格機制將初步形成

　　隨著碳交易市場的日益成熟，我國碳配額總量及免費碳配額比例將逐年下降，碳定價機制的完善將加速推進。根據歐盟委員會數據顯示，在歐盟碳市場建設初期（2005-2007年），歐盟碳配額總量為20.58億噸/年（CO2當量），均免費發放給企業。2008-2012年，碳配額總量下降至18.59億噸/年（CO2當量），其中10%用於拍賣，到2013年以後，拍賣比重將上升至57%，並且碳配額總量加速遞減。碳配額總量的下降意味著企業需要更加主動減排，免費碳配額的下降則意味著企業在同樣的碳排放量下需購買更多的碳配額實現碳排放量達標。因此，“十四五”時期，在“碳達峰、碳中和”的要求下，我國需制定更高的自願減排貢獻目標來推動碳市場的加速發展。首先，碳配額總量將逐漸過渡至配額減少的市場穩定儲備機制，“資源有償使用”理念的深入樹立推動漸進式拍賣以及核證自願減排量交易與抵扣機制加速完善。其次，隨著配額的收緊以及“雙控”政策的約束，碳價逐漸上漲也將成為長期趨勢。最後，隨著越來越多行業加入全國碳交易市場，當前基準線法的配額分配方法並不適用於化工、造紙等細分產品較多的行業，以基準線法和歷史排放法為主的綜合分配方案將日趨完善，反映碳排放許可權稀缺性的價格機制將初步形成。

　　4.統一的碳排放核算體系將加快建立

　　碳排放核算體系的建立是碳市場高效運行的基礎。首先，2015年我國發佈了《工業企業溫室氣體排放核算和報告通則》以及發電、鋼鐵、民航、化工、水泥等10個重點行業溫室氣體排放核算的國家標準，但隨著可再生能源對化石能源的加速替代以及創新技術的發展，以電力為代表的主要行業的核算方法和監測體系亟需升級。其次，每個細分行業的排放標準、核算邊界、認證方法、減碳技術、產品碳足跡等方面的制度目前還不夠完善。最後，對於不同地區發展程度不同的企業而言，一套行之有效且操作便捷的產品碳排放核算方法、制度、數據採集以及整理的體系也亟待建立。因此，“十四五”時期，碳排放將成為生產要素的重要組成部分，全國範圍內統一規範的碳排放統計核算體系將加快建立，推動不同行業碳排放標準、核算和認證的統一。

　　5.全國和地方碳市場的制度協調性將不斷加強

　　碳價統一是全國和地方碳市場協調的首要表現。首先，自我國碳市場試點以來，在政府配額鬆緊差異，投資機構是否允許進入，交易主體的覆範圍，碳金融產品的發展速度以及企業對碳交易熟悉和重視程度的差異使得各試點地區碳價格的波動率差異較大。其次，在市場覆蓋方面，全國碳市場與試點市場的行業既有交叉但又有較大差異，且交易主體碳排放規模差異大，不利於形成有效均衡價格。此外，各地方碳市場規則如何向全國碳市場規則統一，且企業所持配額如何結轉也將是地方碳市場與全國碳市場制度性協調需解決的問題。從國際碳市場發展經驗來看，國家和地區間碳市場的銜接，可以在更廣範圍及經濟領域內有效發現統一碳價，提高減排效率，降低減排成本。因此，“十四五”時期，地方碳市場與全國碳市場在配額分配方法、交易制度、交易流程、碳價等方面的制度性協調力度將加大，避免市場割裂，維護市場完整性，進而推動全國碳市場“一盤棋”。