行政组织

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行政组织（Administrative Organization）

　　人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完善。

　　“组织”一词，在中国古代，是指将“丝麻织成布帛”，即“组合编织”的意思。在西方来源于“器官”，是自成系统的，实际上是指由相互依赖和作用的各个部分构成的具有特定功能的整体。组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人力不能及的目标。

　　行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个组织系统。行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定的宪法和法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。^[1]

　　在现代社会中，行政组织是社会各种组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及到社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。我国的行政组织是我国国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院系统。^[1]

　　为了进一步理解行政组织的涵义，也可从静态、动态、心态和生态四个方面来把握行政组织^[1]。

　　1、静态的行政组织结构。

　　从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。

　　2、动态的行政组织过程。

　　从动态的角度来考察，行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。可见，行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。

　　3、生态的行政组织环境。

　　从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。

　　4、心态的行政组织意识。

　　从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。

　　从以上四个方面分析，可以较完整地把握行政组织的涵义及性质，它提示我们认识行政组织不能只从机械的、物质的观点着眼，还必须从动态的、生态的、心态的角度去研究，只有这样才能全面地认识行政组织。

　　对于行政组织类型的划分，可以按不同的标准，从不同的角度进行分类。按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型：

　　1、领导机关。领导机关亦称首脑机关，指国务院和各级地方人民政府。它是各级政府领导统辖全面的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关。领导机关的职能是对辖区内的重大行政事物进行集中领导和决策，并督导决策的实施。它的职权活动具有全局性、综合性特征。

　　2、职能机关。职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。它隶属于首脑机关或行政首长，在领导机关的领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、政策和指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使其行政管理职能。它的职权活动具有局部性、专业性特征。

　　3、办公机关。办公机关亦称幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构。其典型存在形式是各级政府的办公厅(室)。办公机关没有特定的专业性，不能离开行政首长而独立存在，其活动直接听从行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长行使权力。由于辅助机关是紧靠行政首长且完全受命于首长的一个组织环节，它参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷，因此，它的状态直接关系到首脑机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机构。

　　4、参谋咨询机关。参谋咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机构。参谋咨询机关具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。目前，从世界各国情况看，咨询机构在政府中的地位日益重要。

　　5、派出机关。派出机关指一级政府根据政务管理的需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关是不构成一级政府的行政机关，其权力是委派机关权力的延伸，因而以委派机关授权的性质、程序和范围为转移。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，即监督检查辖区行政机关贯彻执行上级的决议和指示，同时向委派机关报告辖区行政机关的情况和意见，并完成委派机关交办的其他事项。在我国行政组织中所设置的地区行署就是典型的派出机关。

　　关于行署的几个问题：

　　1、行署就是行政公署的简称。我国宪法规定县（县级市）是受省一级直接管辖的，行署就是代表省政府管理一定地区内的县和县级市。行署的主要领导称为“行政公署专员”。专员是指地区行署中的行政最高长官。是省在派出机构的派出专门管理人员。所谓行署不是一级实体政府，没有地方立法权，也就无人大、政协等组织，只有省人大、省政协设立的相关办事机构。

　　2、现在的地（区）级行署和地（区）级市在行政上是一个级别，但是在体制上是有根本差别的。 行署是省里的派出机构，代表省政府分片管理县级，在体制上不算一级实体。 地级市就不一样，就是省管的一级区域实体。现在有一种行政改革的意见，就是取消地区这一个级别，由省里直接管辖市和县。

　　3、“地区行署专员”的职位是厅局级，或者叫地师级、地厅级。

　　行政机关是一系列行政单位的集合，而每一个行政单位又是由多种组织要素复合而成的集合体。对行政单位进行进一步的分解，可以看到，构成行政组织系统的基本“元素”是行政职位、行政人员哈行政资源，它们构成行政组织的三大结构要素。

　　在行政组织中，由职位、人员和资源等因素的有机组合，形成行政组织中的具体工作岗位，进而由一定的工作岗位依照一定的法规、制度和程序组成一个组织实体，即单位，单位是行政组织中最基本的组织单元。我国行政组织的基本组织单位在不同层级分别是处(中央或省级)、科(市、县)和股(县、乡)，通常以科室加以概括。行政组织的结构要素是行政组织状况的指示器，因为行政组织的变化集中体现为这些基本要素及其相互作用关系的变化。遗憾的是，我国历次中央和地方政府机构改革，大多都是自上而下地进行，以中央或上级政府的改革为开端，以地方或下级政府向上级政府整齐划一地看齐为完成；殊不知，行政组织机构改革的动力和组织创新的关键恰恰就在于基层组织或单位之中。

　　1、行政职位是行政组织的最基本的结构要素，它是行政组织系统的“细胞组织”，主要由职务、职责和职权等因素复合而成。

　　职位是行政组织中相对稳定的因素，其数量、职级、名称、业务范围等，一般都是由一定的法规、制度严格加以规定的，其变化应和一定的机构调整和改革相联系。但是，在法制不健全的时候和地方，职位又是最不稳定的因素之一，“因人设职”、“因事设职”最终会导致“职位”和“人员”的迅速膨胀，成为机构臃肿、人浮于事的最初动因。因此，职位法定、职数法定、权责一致、名实相符，应该是行政改革的基点；而职位的组合、职位关系的变更与调整，则是形成良好组织机制的基础。

　　2、行政人员或公务员是行政组织中最积极最活跃的因素，也是行政组织结构要素中惟一具有主观意志和主观能动性的因素。

　　有了人的因素，其他要素才能有效地发挥作用。所以，人员因素是行政组织结构要素的关键因素，行政人员的素质状况直接关系到行政管理水平和行政效率的高低。进入20世纪90年代以后，随着我国公务员制度的全面实施，尤其是公务员录用考试制度的规范化，有效地解决了公务员的“入口”问题，使公务员的素质有了明显的提高。但是，由于“小政府”模式的导入和行政管理现代化的迅猛发展，中高级公务员过剩和中高级职位紧张状况一直居高不下，公务员晋升过程中“梯口”和淘汰过程中的“出口”一直不畅，极大地影响了公务员队伍的整体素质。

　　3、行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础。

　　正如任何政府机关都需要办公处所、桌椅、文件、经费等物材一样，没有资源就不成其为行政组织，就无法进行有效的行政管理活动，行政资源主要来自干政府预算中的行政经费，行政经费的数量直接关系到行政管理的质量和水平；一般说来，行政资源与政府所提供公共服务的数量成正比，即“一份财政，一份服务”。但是，现实中行政资源与行政服务的质量并不完全成比，有时甚至成反比。因此，行政资源领域里的改革蕴涵着巨大的潜力，这是我国应在管理领域里大做文章的原因所在。现代科学管理的宗旨是“少投入，多产出”、“少花钱、多办事”，通过行政资源方面的改革，不仅可以提高行政效率，而且可以从总体上改善政府素质。

　　行政组织作为行政权力的载体与其他社会组织不同，它有其自身的特征，具体表现如下：

　　1、阶级性。在阶级社会中，国家是统治阶级用来维护本阶级利益的工具，国家的意志就是统治阶级的意志。行政组织作为国家意志的执行者，其活动过程必然表现出鲜明的阶级性特征。因为行政组织建立及运行的根本目的是维护和推行统治阶级利益和实现统治阶级的意志。

　　2、社会性。国家职能的两重性决定了行政组织必须承担管理社会公共事务的社会职能，它体现了行政组织的社会性特征。任何国家的行政组织在行使管理社会公共事务职能时，都需为全社会提供服务，其行为都具有维护社会公共利益的属性。行政组织的这种社会性是由于行政组织为了达到维护阶级统治，稳定社会秩序的目的所决定的。

　　3、服务性。首先，行政组织的社会性是通过其服务性表现出来的。行政组织作为管理国家政务的机构，还必须履行发展和完善社会各种公共事务的服务职能，即政府必须努力发展经济、文化、教育及各种公共福利事业，为整个社会提供服务。其次，行政组织作为上层建筑的重要组成部分，必须为经济基础服务。它要根据国家政治、经济、文化等事业的需要，制定各项法规政策，发挥其管理职能的作用，巩固经济基础，促进社会的发展。

　　4、权威性。行政组织作为国家权力的合法代表，以国家的名义管理社会公共事务，拥有着凌驾于整个社会之上的权威，并用强制力来保证其政策法令的实施。全社会的团体、公民都有义务服从行政组织合法的管理与指挥，并不许与之抗衡，否则，要用法律和政纪加以惩戒与制裁。

　　5、法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，有着很强的、普遍法制约束性。这是它不同于其他社会组织的鲜明特点。行政组织的设置及其宗旨和目标、人员编制及管理、行为规范、管理方式等都是由宪法和有关法律决定的。与此同时，行政组织也必须依据法律规定及运用法律手段来行使其职权，并承担法律责任。法制既是行政组织活动的依据，又是行政组织活动的手段之一。法制性是行政组织权威性的基础。

　　6、系统性。任何国家的行政组织都是依法设置的，由若干要素按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序、纵横相联、浑然一体、政令统一的有机整体。一个国家的行政组织首先形成大系统，然后分成省级次系统和市、县级子级系统。行政组织的这种系统性使其具有了整体性和对环境反应的灵活性。行政组织可以通对系统的调节以适应外部环境的变化，并使其自身不断地完善。

　　1、与政党组织相比，具有国家强制性特点。

　　2、与国家权力机关相比，具有不同的职能和派生性、垂直性特点。

　　3、与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异。

　　作为国家政治系统的一个重要组成部分，行政组织在社会的政治发展中发挥着重要的作用。主要体现在：

　　1、政治和社会秩序的维持者

　　在现代社会，政治秩序意味着既反对无政府状态，也反对专制政体，它意味着权威的存在，公民权利的保障和国家在国际社会的安全与独立。作为政治秩序和社会秩序的维持者，行政组织的职责在于：

• 制定和执行有关的法律，保护公民的自由、财产和权利，使之不受其它社会成员的侵害；
• 建立一套管理制度，确保社会的良性运行；
• 通过军队、警察、官僚机构等“暴力机器”防御外来的攻击，保障主权国家的独立和完整。

　　2、利益的表达、聚合和转化者

　　作为利益的调节者，行政组织在政治体系中的主要作用就是平衡、调节和整合各种利益关系，实现利益的表达、聚合和转化。即通过妥协、沟通、协商、法律、经济等途径和手段，实现多方利益的生存和发展。

　　3、公共政策的制定者和执行者

　　作为公共政策的制定者和执行者，行政组织的职责与作用在于：

• 通过制定公共政策，为社会发展选择目标，引导社会的健康良性发展；
• 通过政策工具调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。

　　4、作为政治一体化的工具

　　政治一体化就是一个社会的政治体系结合成一个完整、统一、有序与稳定的统一体。政治一体化是维系政治社会的一个重要方面。

　　推动社会生产力的发展，维护经济基础的稳固，促进经济的繁荣和稳步增长是现代政府的重要职责。作为上层建筑的有机构成部分，行政组织在一个国家经济发展中发挥着重要的作用：

　　1、提供经济发展所需的最低条件的法律和制度

　　现代经济社会也是政治社会，没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架，经济体系就无法正常运转。为经济体系的正常运作提供必需的制度、规则以及框架是政府的职责。它们包括：产权的界定和保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律秩序。

　　2、组织和提供公共物品和公共服务

　　公共物品和公共服务的最大特点在于其具有共享性以及非排它性的特点，这两种特性就使得公共产品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”现象。公共产品的共享性和非排他性也使得私人部门很少有诱因去生产公共产品，这些就需要政府来承担。因此，政府必须介入并提供公共物品。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其它基础结构。

　　3、共有资源和自然资源的保护

　　共有资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性，共有资源不可避免的会导致所谓的“公有地悲剧”，即私人决策者过份使用共有资源。为了使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代利益考虑。因此，行政组织可通过制定相应的管制性措施来保护共有资源和环境，以减轻过度使用和环境污染等问题。

　　4、宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率

　　在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现的，相反会出现周期性的经济波动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所困，更为糟糕的是，失业与通货膨胀往往是并存的。政府的职责便在于通过制定有关的公共政策来干预经济活动，缓解这种波动，保证经济的稳定和效率。行政组织正是借用政府的各种政策工具来实现政府的经济目的。包括：财政工具，如预算政策、税收政策、信贷政策；货币工具，如货币政策、法定准备金、贴现率、物价政策、信用制度等等。

　　5、社会收入的公平分配

　　市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模介入再分配工作，并且能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。行政组织在实现收入再分配中的手段和途径有：税收转移、累进所得税、个人所得税、遗产税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。

　　1、行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大

　　大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，与此同时，亦促成了行政权力的不断膨胀。行政权力的膨胀和政府行政组织规模的日益庞大，已经成为各国行政管理的普遍现象。

　　2、管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充

　　当代政府活动所涉及的内容和范围日趋扩大，行政活动已深入并渗透到社会生活的方方面面，政府由传统的“守夜警察”已经成为推动社会发展和增强国民福利的积极力量。政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使行政组织的管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。

　　3、专业化和职业化趋向

　　随着整个社会分化程度的提高，随着行政管理对象的复杂化和专门化，尤其是随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，政府行政管理日趋专业化，分工也日趋精细。行政管理的专业化使得政府行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域，这一领域有其系统化的知识和技术，有其职业的规范和道德，有一批专门投身其中的专业人员，当代行政组织已经朝着专业化和职业化的方向发展。

　　4、组织间的相互依存和协调的加强

　　现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与组织之间的相互依赖程度越来越高。职能的分离与专业化，固然有利于组织效率的提高，但对组织整合与协调提出了更高的要求。强调组织间的联盟与协作，促进组织活动的一体化已经成为当代行政组织设计与管理的重要面向。

　　5、法律限制和程式化

　　支撑现代行政组织的基础是理性－法律的权威，在理性－法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。

　　6、重视社会的目的

　　现代行政强调国民福利、社会服务，政府行政的目的就在于为最大多数的人谋取最大的幸福。作为政府行政的构成体系，现代行政组织的一个重要功能就是推动整个经济社会的全面健康发展，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命。强调行政组织的社会目的和服务精神，重视行政组织公共服务功能的发挥，已经成为各国行政组织管理的重心所在。

　　7、国际影响和国际化的趋向

　　国际化与全球化影响和冲击着每一个国家的政治、经济与社会发展，政府要解决和回应国际化所引发的各种问题，就必须采取必要的措施和行动，以应对这一变化和挑战。因此，行政组织设计与管理中的国际化视野以及重视各国行政组织间的国际交往和国际影响就成为当代行政组织管理的一个重要理念。