行政民主化

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　　行政民主化是指国家行政机关在制定和实施公共政策及社会管理过程中的民主状态，行政民主化的主体是行政主体与公民，行政民主化的内容主要包括民主意识、民主作风与民主制度。

　　一、行政民主意识

　　行政民主意识是行政主体和公民对行政体系、行政活动和行政———社会关系作出的一种民主取向和判断。由于所处的角色、地位不同，行政主体与公民在行政民主意识的内容方面亦有所不同。

　　(一)行政主体的行政民主意识

　　行政主体，又称行政权主体，是行政管理关系的一方，和行政管理相对人对称，是行使国家行政权力，管理社会公共事务的自然人或法人。具体说来，行政主体是对国家行政组织及其公务员的总称，核心是构成行政管理主体的人。行政主体的行政民主意识主要包括以下方面：

　　1.服务意识为民服务，乃是政府的天职。从本质上来说，行政主体的权力来自于相对人的委托，因此，行政主体与相对人之间是一种服务与被服务的关系而非统治与被统治的关系，是一种双向作用的合作关系而非单向的管理关系。无论社会如何变迁，国家的工作重点如何转移，为民服务这一宗旨是不能变的，所以行政主体应强化服务意识。

　　2.适度管理与社会自治的意识在市场经济条件下，政府对社会的管理，只能遵循社会发展的内在规律进行必要的引导和调控，只能去管那些必须管并且能够管好的事务，推行指导性行政。作为行政主体，必须树立起“适度管理”的意识，此其一。其二，随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府应把本来由自己履行的部分职能和职权转移给社会，改变过去政府管理社会事务太多的现象，充分发挥各种社会组织在管理社会、协调社会中的作用。因此，行政主体必须树立起“社会自治”的意识。

　　3.以民众为中心的意识传统观念认为：政府是社会的一个权力中心，社会必然受制于这个中心；政府的主导性角色就是控制，政府的主要职能应是按高度集权的计划模式管理经济，管理社会，管理一切。在这种观念的指导下，行政主体的行为往往带上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起来。行政民主化要求行政主体树立起平等意识，以民众为中心，淡化权力色彩，变“政府本位”思想为“社会本位”思想。某城市(计划单列市)举办了“市长论坛”，不定期地由该市市长与普通老百姓面对面坐在一起讨论该市的问题，当面接受群众的提问甚至是尖锐的批评。这比起城市中一条条马路的拓宽、一幢幢高楼的崛起，似乎没有那样宏伟壮观，但却是那样的实在。该论坛在当地电视台直播以后， 在该市的收视率达到80%，超过了其他任何一个栏目。这件事让民众真实地感受到了他们作为主人的地位，也体现了行政主体以民众为中心的意识。

　　4.法制意识现代化行政管理的一个重要特征就是法制化的管理，依法行政是现代行政管理发展的大趋势。法制的核心是公民在法律面前一律平等，国家机关的活动必须遵守法律。行政管理法制化对于维护行政相对方的权益具有重要作用。国家管理实现了法制化，社会主义的民主就有了保障。行政主体具有了法制意识，就能较好地规范自己的行为，克服封建专制思想的残余，消除官僚作风，增强民主意识。

　　(二)公民的行政民主意识

　　公民的行政民主意识主要应包括以下方面：

　　1.主人翁意识在长期的计划经济体制下，我国政府变成了无所不包、无所不管的万能政府。事实上，政府的能力是有限的，它无力对一切负责，也不应对一切负责。随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，过去由政府履行的许多职能都转给了社会，政府在行政过程中更加注意听取民众的意见。与此同时，每一个社会公民也应该意识到，自己是国家的主人，必须自觉地承担起社会责任，以主人翁的姿态积极参与到国家和社会事务管理中来。

　　2.认同内化意识在现实社会中，任何国家政府的行为都不能达到“帕累托最优”(每一个社会主体都受益)，在实践中总会使一部分人的利益绝对或相对受损。为改善这种状况，从政府方面来看，需要进一步完善法律制度，规范政府行为，解决好社会问题，以取信于民，树立起良好的政府形象；从公民方面来看，需要客观地看待行政中出现的问题，建立起对政府的信心，认同政府的行为并内化为支持政府、与政府保持一致的意识，齐心协力，共同推动行政民主化的进程，实现民主行政。

　　3.纳税人意识在市场经济条件下，公众与政府最本质的联系是通过纳税和提供公共服务实现的，二者是辩证的统一体。通过公民的纳税，政府才能更好地为公民提供公共服务；通过政府对公民的良好服务，又增加了公民对政府的信任程度，强化了公民的纳税意识。对于政府来说，是否具有服务意识，是衡量其是否具有民主意识的重要标志。

　　对于公众来说，是否具有纳税人意识，反映出他们对政府管理的态度，对社会的态度。因而公民主动依法纳税，既是其民主意识的体现，也是其行政民主意识的体现。

　　二、行政民主制度

　　行政民主制度是“民主制度”中的重要内容之一，同时，行政民主制度又包含着许多具体内容。这里主要从公民行政参与的角度，谈谈关于行政民主化内容的几种主要制度。

　　(一)政务公开制度

　　政务公开是政府的本质要求和职责，是人民的权利，是行政民主化的一种不可缺少的手段和方式。政务公开有利于公众了解政府运行的程序和信息，参与公共管理，同时，也有助于把政府置于公众的监督之下，保证政府的透明和廉洁。我国的政务公开制度一般应包括以下内容：

　　1.政务公开应遵循的原则

　　政务公开制度作为行政民主化的重要内容，在其实施过程中应遵循以下的原则：(1)法律、法规允许的原则。政务公开作为一项行政民主制度，应有法律确认与保证；其公开的内容、范围、形式、程序等均应在法律、法规允许之下进行。(2)保护国家机密的原则。凡涉及党和国家机密的、不能在社会上公开的内容，不得将其纳入政务公开的范围。(3)维护群众利益的原则。凡涉及群众切身利益，与群众直接相关的事项，均须公开。(4)全面公开的原则。所谓全面公开，一是指政务要让最广大的人民群众知晓；一是指政府的整个行政过程都必须公开。(5)突出重点的原则。政务工作公开应突出重点，一般包括政府日常工作中的重点内容，机构中的重点部门，项目中的重点项目，部门工作中的重点部位等。(6)监督检查的原则。为了搞好政务公开，防止其流于形式，必须对公开事项进行监督检查，并作出评价。

　　2.政务公开的内容

　　政务公开的内容是指具有普遍意义的一般性内容，非指某—特殊事项，主要有：(1)重大决策公开。凡政府制定的事关发展大局和群众利益的重大决策均应公开，让群众知道政府正在干什么，怎么干，与自己有何利害关系等，以保证决策的民主化和科学化，取得群众的积极配合，推进决策的顺利进行。(2)群众反映强烈的热点问题公开。对涉及人财物资源的使用问题，社会影响面大的问题，力求最大限度地增加透明度，使群众满意。(3)容易引发矛盾纠纷的难点问题公开。一些容易引起社会矛盾，容易产生事故责任，解决起来很棘手的问题，实行全方位公开，让群众来参与认定，多方共同认可。(4)选拔任用干部公开。除人大依法任命的干部外，凡政府机关干部的选拔任用均应做到公开选拔、竞聘上岗。(5)行政信息公开。行政管理过程中形成的有关文件、档案和资料等，除国家规定需保密的以外，都应公开。

　　3.政务公开的形式

　　在政务公开活动中，必须采取一定的形式，才能具有可操作性。就一般而言，政务公开可采取以下形式：(1)挂牌上岗，明确责任。(2)公布部门职责、办事程序，问题处理结果。(3)会议公开。凡不属于保密会议，均可邀请群众代表旁听，会议讨论的问题及结果向群众公布。(4)利用大众传媒广而告之。(5)举办现场活动。如政府部门上街摆摊，散发资料，接受咨询、宣传有关政策等。(6)其他形式。如利用互联网公开，开通政府领导热线电话，在群众集中的地点设置宣传栏等。

　　4.政务公开的类型

　　政务公开的类型一般有两种：(1)行政管理过程中行政主体根据职权和规定主动予以公开。具体表现为行政主体在行政决策与行政执行两大环节中将其行政行为昭示于社会，让公众对其监督与评价。(2)依据申请而公开。有一些行政信息属于保密范围而不能公开，但如有利害关系人提出申请，想获知该信息，则可按规定程序特许予以公开。

　　(二)行政听证制度

　　所谓行政听证制度，简言之，是指行政机关在立法或作出行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的一种制度。行政听证是行政民主化的一个重要标志。

　　首先，行政听证直接体现了人民的主权。该制度的建立可以使民意得到充分而直接的表达，有利于防止行政专断，使民众与行政机关有了更多的直接交流，给民众提供了利益要求的机会。人民群众有什么意见和建议可以在听证会上提出，行政机关则可以广泛听取来自多方面的意见，更加准确、及时、全面地将人民群众的意见吸收到行政立法和决策中，及时发现行政过程中存在的问题并加以解决。由此可见，行政听证拓展了民主的广度，推进了民主的深度，提高了人民群众当家作主的地位。

　　其次，行政听证开通了公众参与的渠道。民众的参与程度是衡量民主程度的标尺，行政听证制度从根本上保证了公民的参与。

　　再次，行政听证保障了行政的公正。

　　公正是民主行政的重要内容之一，因此，在行政过程中必须坚持公正的原则。行政听证制度为政府行政权力的公正行使提供了制度保障，这种作用可以从两方面体现出来：第一，听证制度从法律程序上为行政相对人提供了陈述主张的机会。第二，听证制度为行政机关作出公正的裁决提供了程序保障。

　　最后，行政听证体现了权利的平等。

　　行政听证制度加重了行政机关的有关义务，从而在法律关系中实现了双方法律地位的平等。由此可见，在行政听证制度下行政相对人不再是行政权支配的客体，具有了行政程序中的主体性，同时，使行政机关职权的行使更趋民主，从而体现了权利的平等。

　　(三)行政咨询制度

　　行政咨询制度是行政民主化的重要内容之一，该制度主要产生于行政决策过程并运用于其中。

　　现代行政决策的科学化与民主化，必须建立在行政咨询制度之上，这是由以下特点所决定的：(1)行政决策的复合化趋势。由于现代行政决策所涉及的社会因素的错综复杂，社会环境的瞬息万变，单靠哪一个人、哪一个方面的力量都不可能取得良好的结果，甚至会导致决策失败。因而，行政决策必须整合各方面的力量，包括作为决策核心的行政负责人，发挥思想库(智囊)作用的专家顾问，参与一般工作的行政公务人员，还有广大人民群众。(2)行政决策权的分散化。由于社会分工趋于细密，政府所管事务繁多，出现行政决策权力“下移”和“外移”的现象。(3)行政决策智力化。现代行政决策面对的是庞大的社会系统、浩瀚的行政信息、无穷的动态因素，因而必须有众多的专家参与，并经优化组合而形成高度有序的专家团体，为行政决策提供最优化的选择方案，并形成制度。