土地资源可持续利用

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　土地资源可持续利用是指在特定的时间和地区条件下，对国土资源进行合理的开发、使用、治理、保护，并通过一系列的合理利用、组织，协调人地关系及人与资源、环境的关系，以期满足当代人与后代人生存发展的需要。

　　迄今为止，关于土地可持续利用虽没有统一、成熟、明确的概念，但其本质已逐渐明确。笔者认为，土地资源可持续利用的基本涵义应包括以下几个方面。

　　(一)维护土地环境稳定，保障土地资源基本存量

　　在我国的绝大多数地区，可利用的土地后备资源已十分有限，土地资源可持续利用目标的实现要依靠土地社会经济生态系统的外在表现和内在机制，系统外部环境稳定是土地资源可持续利用的重要前提。在保证土地生态环境的稳定性的前提下，保持土地生产力的持续增长或稳定的可用状态。

　　(二)实现土地资源的合理开发，满足社会经济发展需求

　　我国目前正处于经济高速发展阶段，产业结构调整、城镇化水平提高势在必行，不可避免地要进行矿产资源开发和大规模的城镇建设、农业生产结构调整、开发自然景观资源以发展第三产业、改善交通条件以建立区位优势、建立新的经济开发区和商品基地以形成市场格局等。对未利用的土地资源的开发和土地资源利用结构的调整的前提是不造成资源退化和系统结构失稳，最终目的是实现系统的社会、经济功能，满足人们的经济活动和社会生活的需要。

　　(三)完成土地资源内部的结构优化和质量优化，杜绝资源浪费

　　土地资源内部处于系统状态稳定、效益水平较高的资源类型(如高产稳产耕地、原始林地和水域、高产草场和高效益的经济开发区等)可定为优质土地资源，系统状态不稳定、生产力水平或效益水平低下的资源类型伎口低产田土、沙漠、盐碱地和冲刷严重的裸岩裸土地等)定为劣质土地资源。对于城市用地，土地质量的优劣主要从投资环境、区位条件差、公共设施水平、投资效益几方面衡量。从生态学意义上讲，土地资源可持续利用就是保持特定地区的所有土地均处于可用状态，并长期保持其生产力和生态稳定性：从社会经济学意义上来说，是保持特定地块之特定用途，如食物安全和经济收入来源等。质量低下、生态功能和生产功能发挥较差的生态用地、农业用地不仅会造成资源本身退化和浪费，更严重的是会影响土地利用系统的可持续性因此，土地资源的结构优化主要表现在土地资源的优化配置。

　　(四)土地可持续利用复合系统整体功能的正常发挥

　　土地利用复合系统是人类社会经济生态系统的重要组成部分。该系统整体功能的正常发挥是人类从事社会经济活动、合理利用自然资源、维护良好生态环境的重要保证。土地可持续利用复合系统的产生是人们资源利用和社会、经济发展观念更新的必然结果。这种更新使得社会经济活动的重心和努力方向发生了变更。对自然资源系统(土地生态系统)施加的主观能动作用使整个土地利用系统的中心整体功能发生转移——从以简单的按需分配资源、追求最大经济效益，转移到以可持续利用土地资源为基础、以3个可持续性为核心、三重效益协调统一为最终目的。

　　在土地资源日益匮乏的今天，土地开发系统的合理、正常运转是整个土地资源可持续利用复合 统功能稳定发挥的坚实基础。土地复合系统是以产出农业产品，维持良性农业生产循环为目的的土地利用系统。从某种层面分析，它应属于经济、生态用地系统的组成部分，但为了突出土地建立在生态属性基础上的生产功能和土地质量的改善在土地可持续利用复合系统中的重要地位和作用，在本系统结构中把它单独划为一个子系统，包括改良农用土地资源生态条件，提高土地质量和生产潜力等方面内容。

　　土地可持续利用，就是在特定的时期和地区条件下，对土地资源进行合理的开发、利用、治理、保护和管理，协调人地关系以及人与资源、环境之间的关系，以满足生存发展的需要。土地资源的可持续利用是一个综合性概念，涉及到人地关系的两个实体，因而持续性条件下的土地利用既受到自然条件的制约，同时又受到社会经济条件的制约，还受到技术、空间与文化条件的制约。其制约因素可概况为以下几点。

　　1.自然因素

　　土地不仅指种植用地、建筑用地等地面空间，它还包含了附着于土地上的光、热、水、气和底下矿藏等诸因素。而这些因素又是土地的生态条件或物质条件。因此，在土地利用中，自然条件与自然生态规律是首先必须考虑的条件。这其中就包括以下几方面。

　　(1)土地资源的地理位置。在自然因素里，地理位置直接决定着土地质量的状况。由于土壤的经度地带性、纬度地带性以及垂直地带性规律的相互作用，在不同的位置上有不同的土地质量表现。而现在中国不同的土地位置上的不同土地质量的规律性正在因为土地质量的严重退化而遭到不同程度的破坏。

　　(2)土地资源的气候条件。气候是影响土地质量的主要因素。气候适宜，土地质量高，而气候条件差，土地质量则差，土地利用受到影响。这一点在中国非常明显，中国东南沿海地区，气候条件适宜，土地肥力较高，生产力高，而西北地区气候条件较差，因此土地质量也较差圆。但有个情况需要说明的是：从地区分布情况看，西部地区分布的耕地较多，占36．9％；东部地区、中部地区和东北地区分别占21．7％、23．8％和17．6％。东部和中部地区气候比较好，但耕地却比较少，西部地区耕地多但气候差，这就给耕地的有效持续利用带来了不利。

　　(3)土地资源的物质组成与结构。土地的物质组成是土地功能的物质基础。土地生产功能的差异是由于不同的土地具有不同的、能够滋养生物生长发育的营养元素的不同决定的。土地资源质量、功能的差异随组成土地的元素、矿物、岩石等不同层次物质的组成、丰度、活性、迁移富集规律的不同而不同。当然还随着组成土地的这些物质之间的相互结构、相互作用的不同而不同。

　　(4)土地资源的水资源状况。土地利用离不开水资源，水资源状况直接影响土地利用。水资源状况好，土地利用率和生产率就高，只要利用得当，土地就可以持续不断地为中国提供产品，达到土地资源的持续利用。这一点在河南的黄河灌区表现得很明显。前些年黄河水比较丰富时，河南灌区的好多土地利用率和产出率都比较高，但近几年由于生态环境的破坏黄河的水质变坏、水量减少，灌区的土地利用率和产出率受很大影响。

　　(5)土地资源的地形地貌状况。地形地貌条件是影响土地资源持续利用的重要因素。地形条件越好，土地质量就越高，土地持续利用的可能性越大，而地形条件越差，土地质量也越差，土地利用受到的限制就越大，在利用过程中越容易造成土地质量的退化。地貌的形态特征与数量特征对土地的不同功能都具有不同程度的影响。例如，地形起伏与地形平坦的土地生产能力不同，不同坡度的耕地粮食单产显著不同，平地上可以建高楼，山地上建高楼就要受到限制等等。中国地形错综复杂，地貌类型多样，开发难度较大，在中国960万km^2的领土中，土地类型多种多样，给有效的开发利用增加了难度。

　　2.社会经济因素

　　(1)人口和社会经济发展状况。人口和社会经济发展状况决定了对土地资源的需求。人类的一切社会经济生产生活都离不开土地，土地资源的可持续利用归根结底是由人类的社会经济生产生活需求状况决定的。因为人类社会要可持续发展，经济要可持续发展，土地资源的利用就必须是可持续地利用。在人口的数量、素质、结构，社会经济的发达程度、结构的合理程度都会对土地资源的可持续利用产生不同程度的影响。

　　(2)土地制度和政策。土地所有制、土地使用制、土地管理制、土地利用制等土地制度中所规定的土地产权及其流转与分配、土地用途管制与限制对土地资源可持续利用的影响可以说是根本性的和深远的。土地的全民所有制和集体所有制决定了土地的其他一切制度和土地相关政策。近年来，随着国家对土地宏观调控的重视和宏观调控的力度加强，国家出台了不少有关土地的政策和措施。这些政策和措施对土地的可持续利用产生了很大的直接和间接的影响，可以说在一定程度上促进了土地资源的可持续利用。

　　(3)此外还有税收政策尤其是土地税收政策，土地价格，有关土地的信贷机制等等，对土地可持续利用都有一定程度的影响。

　　3.技术因素

　　土地利用技术对土地资源的可持续利用有几个方面的影响。一方面，由于土地利用技术的提高，对土地的保护技术也不断提高，可以维持和提高土地的质量和功能；另一方面，由于技术的提高，对土地的开发利用强度不断加大，如果不有所节制，可能会造成土地开垦过度，引起土地质量退化。还有一方面，现在有些土地利用技术跟不上土地可持续利用的需求，会使某些可持续利用暂时实现不了，但随着技术的不断进步，这些问题总会解决的。

　　4.空间因素

　　土地除了能为人类提供生产和生活的物质资料以外，还能提供空间即场所和位置。由于土地的不可替代性、面积的有限性、位置的固定性使得土地提供的空间具有不可毁灭性、不可增加性和不可移动性，从而为人类利用土地设置了一定的界限，使得土地的空间也成为限制土地持续利用的基本因素之一。土地提供的空间和位置不变，土地的承载量就有了一定的限制，一定面积的土地只能承载一定量的人口和劳动力。但由于中国人口和劳动力数量的增加尤其是城镇人口的迅猛增长，中国土地资源的人口承载量一直居高不下，承载压力逐年加大。在这样的情况下土地利用必然存在向外延扩张或集约经营的趋势。而向外延扩张必然破坏耕地，打破原有的农业生态平衡，从而引起生态环境的破坏和土地资源的退化，进而影响土地利用的持续性。土地面积的有限性和位置固定性，不仅制约了对土地空间扩张的利用，也制约了各类土地利用结构的调整。任何某一土地利用面积的增加或减少都会伴随着其他某一土地利用面积的减少或增加，以致整个土地利用结构的相应变化。

　　5.文化因素

　　我们现在人的利用土地的文化理念、观念习俗对土地资源的可持续利用也有着潜移默化的影响，只不过这个影响容易被人忽视，但它确实存在着。这些文化理念、观念习俗的形成很大程度上是由于我们的传统文化观念的继承和影响，另外就是外来文化的影响和冲击。比方说，我们建住房的偏爱于逐水而居，还有中国人好面子，觉得房子建得越稀，院子越宽敞就越有气势等等。

　　1.努力提高土地利用计划的编制水平，充分发挥计划对土地利用的引导、平衡、控制作用

　　要提高土地利用计划的编制水平，使年度土地利用计划科学合理，必须做到：全面了解和掌握国民经济和社会发展的基本状况和运行态势；服务于国家的产业政策和政策鼓励发展的重点项目；有利于提高土地资源的利于效率，优化土地资源的开发利用结构；符合国家关于土地的基本国策和大政方针；广泛收集有关项目建设的信息和用地需求动态。要把土地利用规划真正落实到实处，不能把规划束之高阁，要真正发挥它的作用。这就要求我们要严格实行土地总量控制和用途管制，提高土地资源的利用效。

　　2.实施土地用途管制，严格控制新增建设用地

　　土地利用总体规划一经批准必须严格遵循，不符合土地利用总体规划要求的不得批地。加强农用地转用的审批管理，严格执行基本农田保护制度，严禁占用基本农田从事非农建设和栽果树、挖鱼塘等。

　　3.深化土地使用制度改革．建立和完善保护耕地与集约用地的新机制

　　积极推行国有土地有偿使用制度，构建有利于土地资源可持续利用的土地产权制度。在现有有偿使用形式上重点推行年租制，进一步完善合理的土地供应机制。健全土地税费和地价管理体系，探索国有土地运营监管体制，促使建设用地由外延粗放向内涵集约转变。

　　4.以经济手段调控土地利用

　　土地有偿使用制度的引入，将大大增加低效利用土地者的生产经营成本，削弱产品的市场竞争力，所以必须合理节约利用土地，全面促进城镇土地的高效集约利用。农村集体土地无偿使用也是造成乡镇企业用地和农民宅基地粗放利用的主要原因。对乡镇企业用地要实行年租制，收取土地租金，对农民宅基地中超面积的部分要实行有偿使用，要以经济手段迫使用地者让出其多占用的土地。在建设用地有偿使用中，对于国家和地方政府特殊保护的部分产业以及社会公共事业等用地，可由政府确定相应减免优惠政策，但享受这方面优惠政策的用地者，其用地由土地管理和城镇规划部门根据集约用地原则及客观用地需求予以重新核定，其多余部分用地应统一调整，经合理规划后再行配置。

　　5.制定相关法律，建立对政府规划权力的制约机制和责任追究机制

　　目前我们有些地方流行“规划听市长的”，而有的市长又常受开发商的影响而被开发商牵着鼻子走，造成很多短期行为和错误决策。本人认为，全国人民代表大会应当制定《国土资源规划法》和《城市发展法》，然后地方各级人民代表大会再根据上述法律制定地方性法律法规，地方政府的具体发展规划也应经上级政府和地方人大常委会的批准。如果地方政府有违规行为，应追究政府有关领导的法律责任，要搞首长负责制、领导问责制。

　　6.加大土地开发复垦整理力度，切实增加有效耕地面积，增加土地的自然和经济供给

　　土地资源利用同其他资源一样，完全依靠自然再生是不可能的，出路在于转向大力保护土地和加强土地资源再生的社会生产过程，就是要大力推进土地开发，土地复垦和土地整理，实现耕地在数量、质量占补平衡，努力扩大土地自然供给量同时，大力增加土地经济供给量。

　　切实落实建设占用耕地与开发、复垦挂钩的制度，建设占用耕地者必须开垦与减少耕地同质量和数量的耕地，或缴纳耕地开垦费。目前，中国很多农村地区的问题都是旧的土地结构造成的。这些问题主要是，田块分割细碎，田坎过多，生产力低，没有可持续性，道路和灌溉设施不配套，零星未利用地和废弃地多。大力推进土地整理，实行田、水、路、林、村的综合整治。在保护生态环境的前提下，按规划有计划地开发后备土地资源。

　　7.运用多种技术改造中低产田

　　科学研究表明，高产地区的粮食单产的提高潜力已非常有限，但中国的耕地总量又很难有大的增加。土地可持续利用的战略重点只有放在改造中低产田上。中国2／3的耕地是中低产田，而这部分土地又大多分布在丘陵、山区和中西部地区，这里的经济还比较落后，中国的贫困县和贫困人口也大都分布在这里。改造中低产田，可以达到多重目的：一是直接提高粮食单产。改造中低产田的最直接目的就是提高土地肥力，提高土地的抗旱、抗洪、抗涝能力，降低酸碱度，改良土壤结构，从而大面积提高粮食单产水平；二是改善生态环境。对中低产田的改造，应当将生物技术和工程技术措施相结合，要求山、水、田、林、路、村全面规划，综合治理，这对大范围地改善生态环境很有帮助；三是解决脱贫问题。改造中低产田，需要各方面进行大量投入，这些投入一方面可以直接转化为当地农民的收入；另一方面，待改造完成后，土地的生产力提高了，自然又能增加农民的收入。而且贫困地区的脱贫致富还是中国社会经济全面可持续发展的一项战略任务。所以，改造中低产田应该是土地可持续利用的战略重点。现在进行的西部大开发，在农业上主要就是改造中低产田：四是从总体上缓解土地短缺压力，促进经济发展。对中低产田的改造，实际上就是间接增加了耕地面积，这对中国不能再大量开荒造田的现实意义非常重大。改造中低产田，只要方法科学得当，就可达到既增加耕地面积，又不破坏生态环境的目的。

　　8.不断加大对土地节约集约利用的投入，提高土地节约集约利用的技术

　　地面建筑要向纵深方向发展，既要向地上发展，也要向地下发展，以此来节约土地资源，促进土地资源的可持续利用。要加紧研究这方面的技术。

　　9.控制人口增长．提高人口素质

　　不断增长的人口数量对于社会经济发展的影响和环境资源的需求将是持久的，新世纪中国能否获得一个相对宽松的发展环境，实现人口控制是一个关键的因素；严格控制人口的增长，可以说是中国实现土地资源可持续利用战略最基本的措施，因此“计划生育”这项基本国策不能有任何松懈。同时要大力发展教育，不断提高人口素质，以增强开发利用土地资源的能力㈣。严格控制人口增长，提高人口素质，确保粮食安全将是解决21世纪中国人口吃饭问题的关键。

　　10.转变观念，树立用地管地新思路

　　正确处理保护耕地与建设用地的关系，牢固树立“保护耕地就是保护我们的生命线”的思想，坚持在保护耕地的前提下进行建设，重点照顾能源、交通、水利、城市基础建设，做好供地服务。坚定不移推行建设用地走内涵挖潜的路子，实行土地利用从粗放到集约的转变。强化土地法制观念，依法用地管地，坚决纠正乱批乱占耕地的行为。要通过教育宣传或其他手段逐渐纠正人们的不好的传统用地观念，比如逐水而居、低利用率用地等等，要使人们的用地观念既健康化又科学化、规范化。