预算调节稳定基金

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　　预算稳定调节基金是指中央财政通过超收安排，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，及视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用的专用基金。中央预算稳定调节基金单设科目，安排基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映，基金的安排使用纳入预算管理，接受全国人大及其常委会的监督。

　　1994年分税制改革以来，我国财政收入能力稳步提高，财政超预算收入由个别年度的偶然现象逐渐向常态化发展。

　　在2002年至2012年这10年中，财政超收率(即财政超收收入占当年预算收入的比重)超过8%的年份多达6个，尤其是2007年和2011年分别达到了16.43%和15.63%，说明预算和决算的偏离度较大。超收收入从1994年的458.15亿元到2000年超过1000亿元，再到2011年突破10000亿元，可见财政超收收入规模扩张现象明显。

　　财政超收也带来一系列具有中国特色的问题：一是年底突击花钱，财政支出进度不平衡。从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，尤其在12月份，支出进度通常在20%以上，无疑增大了资金使用的不规范、效率降低等问题的可能性。二是超支现象与超收形成相互递进的循环关系，不利于财政可持续性。超收与超支的波动幅度具有一致性。一方面，各级财政非规范性使用让超收直接安排在当年支出中，形成预算超支；另一方面，超支使各级政府根据需要在预算之外自主追加支出，而政府为了保留超预算支出形成超收。三是财政超收现象的长期持续存在。这实际上是政府预算约束机制弱化的反映，是对现代政府预算制度的灵魂——法治性的违背。四是逐年将大量的预算超收资金结转下一年预算，影响了下一年部门预算编制的可预测性和准确性，预算编制缺乏必要的科学性和执行力。

　　为了规范财政超收，政府试图以预算稳定调节基金作为制度性出口。从另一个角度来看，大量财政超收收入的存在为该基金的设立提供了重要的财力基础。

　　1.与现行预算法的规定不相符，缺乏严格的法律约束

　　事实上，预算稳定调节基金客观上把当年年度收入的一部分转为下年度使用。“收支平衡、略有结余”、“不得把本年度的收入和支出转为下年度”是现行《预算法》对我国预算编制和执行原则的规定，显然，设立并提取预算稳定调节基金有悖于该规定。此外，《预算法》在对财政超收资金使用的规定方面允许用超收资金成立特别基金，然而法律层面却没有更加清晰明确的规定对预算稳定调节基金进行规范。从2007年起，只是在历年政府工作报告强调将建立在预算超收基础上的预算稳定调节基金的使用纳入预算管理，接受人大及常委会监督，缺乏严格的法律约束力。现行的地方性预算稳定调节基金的管理暂行办法，虽然对基金来源和使用方向等作了一定规定，但仍不够明确且缺乏约束力和实操性。

　　2.基金收入来源的稳定性和可持续性不足

　　基金来源方面，中央预算稳定调节基金从财政超收收入中加以安排，主要来源于财政当年一般预算净结余、年度一般预算超收收入；在各地方预算稳定调节基金管理暂行办法中规定，各级政府从年度一般预算净结余、年度一般预算超收收入、本级一般预算新增财力性资金转入部分和各级政府批准的其他收入等渠道筹集基金。从整体上看，财政超收是各级预算稳定基金的最主要来源，而建立在超收基础上的预算稳定基金在面临超收规范后的资金不足问题时将措手不及。而基金规模方面，财力因素等差异必然导致各地区基金规模的不同。调入预算稳定调节基金的规模由各级财政部门根据当年可支配财力和当年一般预算超收情况提出意见并上报本级政府审批，然而每年财政超收收入究竟要有多大比例投进预算稳定调节基金并没有硬性规定。

　　3.各级政府相关配套制度、规定不健全

　　目前，各级地方政府财政部门大多出台了本级预算稳定调节基金管理暂行办法，对基金的设立目的、筹资渠道、支出使用、审批监督等方面作了相应规定，但是这些规定总体来说较为笼统。而目前与预算稳定调节基金有关的规章制度相当有限，即使在现能查到的《财政部关于应发未发国债和预算稳定调节基金会计核算的通知》(财库[2007]117号法规)这一文件中，对地方各级政府预算稳定调节基金的参照执行依据、提取标准、使用范围、审批程序等也未作明确规定。相关配套制度和规定的不健全，带来各级预算稳定调节基金在安排使用方面的相对随意性和不规范统一性，客观上给各级人大、审计部门的审查监督工作造成困难。

　　针对以上问题，我们需要借鉴国外经验，对我国预算稳定调节基金的规范管理和使用约束机制加以完善。

　　(一)提高基金运作的法制化水平，用法律法规保障基金的规范运行

　　《预算法》自1994年颁布至今已历时十多年，这关乎所有人的核心利益的“经济宪法”如今缺乏许多新内容、新规定，已经滞后于财税改革。2012年6月26日召开的十一届全国人大常委会第二十七次会议再次审议了《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》，其中将第三十四条改为第三十八条，修改为：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；上一年预算结余资金应当列入下一年预算，或者补充预算周转金、预算稳定调节基金。”同时，增加一条，作为第六十一条：“各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。”但目前为止，修正案并未通过，实质性突破还需努力。因此，应积极推进《预算法》修订，为基金寻求有力的法律基础。

　　我国预算稳定调节基金的运作应建立在法制基础之上，并借鉴国外经验。当前条件下，我国首先可以对预算稳定调节基金的性质、筹集和提用原则、审批监督及管理的程序等问题进行更加规范化的制度安排，如采取行政法规或国务院部门规章的形式。其次，依据前述规章制度，各级财政部门将管理办法具体细化并实施，确保基金在设立、筹资、提用等环节都严格合规，以实现财政平衡目标。各级地方政府要在中央指导下，根据地方实际，完善相关配套制度安排并细化具体规定。最后，基金需要保持适度规模或者形成预算收入的固定比例，避免受规模限制影响其作用发挥；基金运作需要优化流动性管理，实现基金支用的决策机制、余额管理、保值增值计划的系统化全面公开。

　　(二)规范界定预算稳定调节基金收入，保证资金来源的稳定与可持续性

　　我国各级预算稳定调节基金建立在财政超收收入规模增大的基础上，从长期看，超收收入不能成为持续且稳定的资金来源，如2008年经济危机后我国超收率从2007年的16.43%锐降至2008年的4.84%，2009年创新低至3.39%。因此，预算稳定调节基金需要规范界定收入，确保其具有更加稳定和可持续的资金来源支持。

　　从目前预算稳定调节基金的管理办法可知，资金筹集主要通过当年一般预算净结余和年度一般预算超收收入这两个渠道，前者视当年经济发展状况而定(有可能出现预算不足)，而后者从长期来看也将由于预算体制的完善和规范而逐渐减少，而转入基金的资金规模或者比例问题都不明确，实际上二者都不具备可持续性，这就需要对基金收入作进一步规范和明确，积极拓宽资金来源渠道，形成常态投入机制。借鉴美国模式，我国可以从一般预算盈余中转移部分资金到预算稳定调节基金，可以根据各级政府当年经济发展状况，按一定比例转入基金，不能在当年预算中安排，并逐渐将其他符合条件的收入转入稳定基金。对于自然资源较丰富的地区，政府可将固定比例的资源税收入作为筹资渠道，如《内蒙古自治区本级预算稳定调节基金管理暂行办法》(2008)就已规定，“本级留用的探矿权、采矿权使用费及价款收入的20%、国有资本经营收益及国有资源(资产)有偿使用收入、捐赠收入”需调入预算稳定调节基金。此外，我国还可以借鉴俄罗斯石油稳定基金的动作经验，考虑将部分基金进行积极稳要的投资运营，以其收益作为基金来源之一。

　　(三)建立合理规范的募集和使用规则，充分发挥资金使用效益

　　我国可以考虑借鉴美国的公式法，并与相机抉择机制相结合：弥补收入短缺的提款方式选择公式法，特殊情况下可由政府相机抉择，但须经人大表决通过；应对突发公共事件的提款方式由政府首长相机抉择。在公式的设计上，需要充分考虑国内和国外经济变化情势并在此基础上来决定基金的补充安排或调入使用，如对各级政府本年度经济状况、就业率和居民收入水平等因素进行量化，以指标系数形式进行纵向、横向比较和趋势分析，从而确定补充安排预算稳定基金账户或者从中调入使用的规模或比例。为了不对经济正常发展造成影响，政府有必要为基金结余上限选择一个适度规模，有学者提出按上一财政年度税收收入的3%来确定。

　　地方政府应充分考虑是否有足够财力迅速有效地解决可能面临的各种突发性事件，并利用比中央更加及时、有效地了解和估计当地情况的优势对预算稳定调节基金以需定量。预算稳定调节基金的设立应根据地区实际情况完善相关规定，如财政收入结构、年度财政收入完成情况、自然灾害发生频率和损失情况等引入科学确定基金规模、来源和使用机制等。

　　此外，无论中央还是地方，都需要在补充安排和调入使用预算稳定调节基金时分别编制基金收入预算和支出预算，并结合年度预算进行相应调整，报各级人大审批，切实将基金的筹集和提取使用置于人大的审查监督之下；同时，设计一套合理有效的绩效考评机制，对基金使用方向，投入规模、作用成果、运营收益等采用量化指标进行评价，不断改进不足，充分发挥基金使用效益。审计部门要做好审计监督工作，要关注基金的筹集和使用，加强对基金支出项目使用和管理的监督检查，充分发挥基金的使用效益。只有如此，基金监督才能做得更好，基金管理才能更加规范化、法制化、透明化和民主化。

　　综上所述，预算稳定调节基金作为调节年度预算间“盈亏”以及连接中期预算与年度预算的重要的桥梁与纽带，是将年度预算推向中期预算以增强预算长期可持续发展的重要工具。它能够充分发挥维持政府预算平衡、熨平经济波动、应对重大事件或经济紧缩之需等功能，对保障我国经济社会稳定健康发展具有重要意义。建立和完善我国预算稳定调节基金是一项复杂的系统工程，而更加科学化、规范化、需要在不断深化的学术研究和不断积累的实践经验基础上来实现。

　　1.作为实现预算平稳运行的重要手段之一，预算稳定调节基金在当前经济放缓趋势下作用突出

　　自1997年到2012年，财政收入与支出的增速此起彼伏，而财政支出增长率高于财政收入增长率的年份共8个，一些年份(如1998年至2000年、2008年至2009年)支出增长率明显高于收入增长。这表明，在经济快速增长年份中，政府并没有将增加的财政收入积累起来，而是几乎全部花掉。经济高涨年份形成不合需要的财政扩张，经济衰退年份则形成不合需要的财政紧缩，或者以具有负面影响的赤字和债务来支持所需要的财政扩张，其结果就是威胁财政可持续性并增加未来的财政负担，加剧经济波动并使财政刺激措施变得代价高昂[23]。

　　从1997年至2012年的数据看，财政收入和财政支出的增长弹性系数均值分别达到2.08和2.12，表明我国财政收支的增长明显快于GDP的增长，而经济增长对财政收支的影响也较大。我国财政收支受经济周期左右而出现大幅度波动，尤其是2008年美国金融危机带来的全球性经济衰退对我国经济社会的平稳发展影响较大。由于我国财政收入波动性与支出需求刚性之间的矛盾关系在短期内较难改变，而民生财政的提出要求对民生支出的投入加大，因此保持公共财政收支的稳定与适度增长就更具政治和经济意义。有效的财政政策能够通过逆经济周期操作来实现稳定经济增长的基本功能，而稳定且雄厚的财政资金支持是重要保障。

　　我国当前经济增速放缓趋势明显，如何稳增长、促发展是紧要的现实问题。经济增长的波动会带来财政收支的波动，使得财政政策的连贯性和稳定性面临考验。通过政府预算收支以实现“逆”经济周期的调节是各国主要的财政手段。而预算稳定调节基金的主要功能是调节预算收支，使之避免大幅度波动，以实现预算的平稳运行，其作用在此凸显。从美国、俄罗斯等国的实践可见，预算稳定调节基金能够有效地解决此问题，而在中国是否能够取得实效，需要我们进行深入考察。

　　2.作为连接中期预算与年度预算的重要桥梁与纽带，预算稳定调节基金需要优先行动

　　年度预算对宏观经济的关注仅限于短期，即通常以一年为限进行预测，容易造成对未来经济发展趋势预测不足，比如，对可能的财政收入下降或支出上升等因素考虑不到位，使得国家运用财政政策进行宏观调控受到制约，一定程度上会加大财政风险。年度预算往往注重投入控制，而对产出和结果加以关注的动机不足，预算的可预见性与绩效性受限。此外，年度预算在联结政策、规划与预算方面作用较弱，主要是政策选择脱离于资源现实[27]，导致政策不可持续和优先性不能得到明确反映。

　　20世纪80年代以来，为期三到五年的中期预算框架(MTBF)在全球范围内兴起并逐渐制度化。以结果为导向的中期预算作为增强政府施政能力、提高政府施政绩效最强有力的政策工具，为“十二五”时期旨在改进财政成果的公共预算改革提供了新的选择和机遇。理论研究普遍认为，与传统的年度预算相比，中期预算框架在实现预算管理各层次目标、加强财政受托责任和提高财政透明度等方面均具有明显优势[28]。

　　我国亟须完善预算体制，在完善年度预算的基础上，构建与经济周期相适应、与国家中长期规划相衔接的合理的中长期预算框架以弥补年度预算的不足，成为改革与发展的必经之路。预算稳定调节基金是政府用于稳定年度预算收支的重要调节手段，用于防范财政风险，同时它也是实施中期预算的一个重要工具，是连接中期预算与年度预算的重要桥梁与纽带。在一个健全的中期预算框架下，预算稳定调节基金有助于大大加强预算与政策的联结，强化预算对促进宏观经济稳定、资源有效配置和收入再分配的积极作用。预算稳定调节基金的完善需要优先行动。

　　据不完全资料，到目前为止至少有18个国家或地区设立了不同类型的基金，来实现财政的长期平衡和可持续发展。大体可分为三种类型：一类是新加坡、爱沙尼亚、南非、香港、美国的阿拉斯加等国家和地区设立的一般预算储备基金，主要来源是政府预算年度盈余的积累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡在经济萧条时的政府预算。另一类是俄罗斯、伊朗、委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、挪威、智利等国家设立的稳定型基金，目的是保持政府预算的长期稳定。第三类是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亚-新几内亚以及美国和加拿大的有关州(省)等设立的储蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源枯竭以后能够“有饭吃”。

　　需要说明的是，后两类基金的设立，主要是因为在具有资源型财政特征的国家或地区，其某种或几种资源性产业的发展(如石油、天然气、铜矿、磷肥等)以及资源产品市场价格变化对财政收入影响很大，因而需要将资源丰产期以及资源产品价格上升期形成的“超额”收入积累起来，以保障未来(包括子孙后代)的支出需要。而且，在这两类基金中，有一部分兼具稳定预算和保障后代子孙的双重功能。例如，伊朗的石油稳定基金、基里巴斯的收入平衡储备基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遗产储蓄信托基金等。从趋势上看，一些原本用于平衡预算目的的基金，也越来越多地被赋予或增加保障后代的功能。如，俄罗斯计划从2008年起，将其联邦预算稳定基金改造为“储备基金”和“下一代基金”；委内瑞拉1999年通过立法对其上年设立的宏观经济稳定基金进行了修订，主要用于保障后代目标。因此，这些国家和地区设立的财政稳定类基金，与我国目前建立的中央预算稳定调节基金在设立动因、目标定位、资金来源等方面不尽相同，但其在基金管理方面的一些规范化的做法和管理经验值得我国借鉴。

　　粗略地加以归纳，上述国家和地区在基金的管理和运作方面大体有这样几个特点：第一，基金的设立由法律予以规范。如，俄罗斯于2003年12月23日正式颁布第184号联邦法律(该法律以第13.1章的形式补充进《俄罗斯预算法典》)，规定自2004年起设立联邦预算稳定基金，其收支计划及其使用方向和使用额度均由每个财政年度的联邦预算法确定。挪威于1990年建立石油基金，同年颁布了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理条例》。通过这些法律，基金性质和目标定位都比较明确。第二，基金有确定的收入来源。一是来源于主要资源性产品销售价格超过基准价格形成的超额收入。如，阿曼规定，当石油价格在每桶15至17美元之间时，每桶两美元的收入注入“国家储备基金”。俄罗斯规定，在实际原油价格(“尤拉尔斯”原油实际价格)超过每桶20美元或每吨146美元的固定价格时，将超额税收收入计提存入预算稳定基金。二是来源于主打产品销售收入的一定比例。如，尼日利亚规定，按每升5.3那拉(当地货币单位)从该国石油销售收入中提取“特别石油信托基金”。三是部分地来源于政府预算盈余。如，挪威将因油价上涨而形成的“额外”石油收入及预算盈余计提进入国家石油基金，最高时从预算中拿出的资金达到当年GDP的6%。第三，基金支出有明确的规则。有些国家允许基金在某些条件下向财政提供补贴用于弥补财政赤字(如挪威、阿曼等)，也有些国家要求投资于基础设施(如科威特、阿曼、尼日利亚等)。总的看，这些规则保证基金不会成为政府随意支配的小金库，以实现稳定长期财政状况的目的。第四，议会的审批和监督作用比较突出。如，挪威国家石油基金计提额度由议会在审查政府年度预算时专门批准，美国阿拉斯加州的宪法预算储备基金的规模和基金支出每年由州议会确定，俄罗斯联邦政府要向议会报送有关稳定基金收入进款、基金使用和投资情况的季度和年度报告。