課予義務訴訟

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　　課予義務訴訟是指原告的權利或法律上利益因行政機關的拒絕處理或不作為受到侵害，請求法院判令該行政機關應為行政處理或應為特定內容行政處理的訴訟類型。

　　我國內地目前存在的“不履行法定職責”行政案件大體上屬於課予義務訴訟的範疇，但充其量只是課予義務訴訟中的一部分。作為一類新型的獨立行政訴訟，課予義務訴訟在本質上是一種特殊形式的給付訴訟，其與性質上同屬給付訴訟、但目的在於請求法院判令行政機關作出非行政行為之外的其他特定作為或不作為的一般給付訴訟不應混淆。^[1]

　　1．訴訟目的的給付性。課予義務訴訟旨在通過法院判決敦促行政機關履行法定的作為義務，進而實現民眾要求國家行政給付的目的。只要行政機關履行了法定的作為義務就意味著實現了對原告的給付。

　　2．訴訟標的的消極性。課予義務訴訟的標的“就是原告基於一個具體的事實狀況提出的如下主張：他的權利由於所請求的行政行為被拒絕或未作出而受到了侵害”。即課予義務訴訟的標的包括兩種形式：拒絕作為和不作為。這兩種形式對相對人而言是一樣的，都沒有實現其申請的目的。誠如我國臺灣學者蔡茂寅先生所言“行政不作為的類型以行政機關消極的不為任何行為(即單純不作為)最為普遍，但從人民權利保護的觀點來看，行政機關積極拒絕人民的請求，對人民而言在結果上與單純不作為並無任何差異因為人民所得到的都是零。”

　　3．適用範圍的廣泛性。首先，課予義務訴訟適用於秩序行政領域。在秩序行政領域，傳統的“附帶禁止保留的許可”法律原則被“附帶許可保留的禁止”法律原則所取代。“附帶許可保留的禁止”，即出於社會安全、秩序等考慮，法律對公民本應自由為之的事項預先設定法律禁止，而後對於符合法定條件的公民，行政機關再以行政許可的形式對其作出解除禁止的決定。如果公民的申請被行政機關拒絕或不予答覆，則只能通過課予義務訴訟予以救濟，以恢復其行為的自由權。其次，課予義務訴訟適用於給付行政領域。對於公民要求給付撫恤金、社會保險金和最低生活保障費的申請，行政機關如果拒絕或置之不理，公民也只能通過課予義務訴訟形式救濟其權益。再次，課予義務訴訟適用於確認證明領域。行政機關應當依法通過行政行為設立、變更或者廢止某種行政法律關係以及確認某種法律地位，而行政機關拒絕作為或置之不理，相對人均應當提起課予義務訴訟以維護其合法權益。由此可見，課予義務訴訟的適用領域非常廣泛，幾乎涵蓋了現代行政的所有領域。

　　(一)其訴訟請求為責令行政機關作出特定行政行為

　　相對人提起課予義務訴訟的目的是請求法院通過判決督促行政機關作出其申請的行政行為。這個行政行為可以是一個對己有利的行政行為(如，請求行政機關頒發有關證照)，也可以是請求行政機關作出一個以第三人為相對人的不利的行政行為(如，請求行政機關作出拆除相鄰人正在搭建的房屋的行政決定)。

　　(二)已經向行政機關提出過申請

　　在提起課予義務訴訟之前，相對人應當已經向有管轄權的行政機關提出過申請。如果相對人在起訴前並沒有向行政機關提出過申請，那麼，最適宜的權利保護方式應當是直接向行政機關提出作出特定行政行為的申請，也就沒有提起課予義務訴訟的必要了。

　　(三)原告須主張自己的合法權益因行政機關不作為而受到損害

　　設置這一起訴要件的目的主要在於排除民眾訴訟，防止濫訴。原告所請求保護的自身權益可以是法律明確規定的權利，也可以是依據立法目的值得保護的某種利益。關於一項法律、法規是否賦予了相對人有請求作出申請行為的公法權利，學界通常以“保護法規說”作為判斷標準。該說認為，如果依據該法律法規的立法目的，該法律法規不僅僅是為了保護大多數人的公共利益，而且也體現出對公民個體利益的保護，相對人則可以據此取得提起課予義務訴訟的原告資格。反之，相對人就不能依此取得旨在保護公民個體利益的課予義務訴訟的原告資格。

　　(四)行政機關在法定期限內拒絕作為或無正當理由不作為

　　對於相對人而言，行政機關“拒絕作為”和“不作為”的結果是一樣的，相對人期望行政機關作出特定行政行為的願望都沒有得到滿足。因此，拒絕作為和消極的不作為都應當是課予義務訴訟的對象。

　　(五)須在法定期限內起訴

　　關於課予義務訴訟的起訴期限，德國、日本及我國臺灣地區的相關法律均未明確規定。依據德國《行政法院法》第74條、第75條的規定，針對拒絕作為提起的課予義務訴訟其起訴期限為1個月；針對怠為作為提起的課予義務訴訟的起訴期限為3個月。在日本，公民提起怠為處分訴訟也沒有起訴期間的限制。我國臺灣地區“行政訴訟法”也沒有明文規定提起拒絕處分訴訟和怠為作為訴訟的起訴期限，不過出於法的安定性的考慮，可以類推適用撤銷訟的規定，分別援用“訴願法”第90條及“行政訴訟法”第106條第1項的規定，在訴願決定書送達後2個月內提起。我國關於課予義務訴訟的起訴期限在《行政訴訟法》及其司法解釋中均有規定，即相對人針對行政機關的拒絕作為行為直接提起課予義務訴訟的起訴期限為3個月；針對怠為作為提起的課予義務訴訟，可以在相對人提出申請之日起60日期限屆滿之日開始起訴。同德國及我國臺灣地區的情形一樣，3個月即為通常所說的起訴期限，是相對人可以提起訴訟的最遲合法時點，而60日則為可以起訴的最早合法時點。

　　(六)相對人可以直接起訴

　　相對人在提起課予義務訴訟之前是否必須經過行政覆議程式，根據各國立法例，大致有三種模式：第一，德國模式。根據德國《行政法院法》第68條的規定，拒絕作為的課予義務訴訟應比照撤銷訴訟的程式，必須先經過覆議程式，由覆議機關先對具體行政行為的合法性和目的性進行審查。對於怠為作為的課予義務訴訟則不強制規定必須先經過覆議程式，可以直接起訴。第二，臺灣模式。根據臺灣地區“行政訴訟法”第5條的規定，訴願前置程式無論對於怠為處分訴訟還是拒絕申請訴訟都是適用的，只有在法律有特別規定時，相對人才可以直接起訴。第三，中國模式。我國《行政訴訟法》第37條規定：公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請覆議，對覆議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律法規規定應當向行政機關申請覆議，對覆議不服向人民法院提起訴訟的，依照法律法規的規定。《若幹問題的解釋》39條第1項規定：公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。可見，我國的行政訴訟制度採取的是“當事人自由選擇為原則，行政覆議前置為例外”的模式規定。日本《行政案件訴訟法》第38條的規定也體現了同樣的立法精神。

　　雖然課予義務訴訟可以進一步區分為若幹不同的亞類型訴訟，但這些訴訟同樣需要遵守某些共同的起訴規則。從有關國家和地區的立法及實務上看，除了在是否需要先經過覆議程式上存在差別之外，課予義務訴訟特殊的起訴規則主要包括五個方面：

　　第一，訴請內容須為判決行政機關為特定的行政行為。就課予義務訴訟來說，其訴訟對象只能是特定的行政行為。至於請求的是一個內容十分確定的行政行為，還是一個一般性的行政行為，則並不影響起訴的合法性。

　　第二，已向行政機關提出申請。由於課予義務訴訟的最終目的是希望行政機關作出相應原行政行為，因而這類訴訟的另一起訴要件自然是在起訴之前已向行政機關提出過申請但沒有獲得滿足。如果當事人在起訴前沒有提出過申請，則最適宜的權利保護方式還是直接向行政機關提出作為的申請。

　　第三，主張自身的權益可能因為作為或拒絕作為而遭受侵害。原告必須主張自己的權益而非他人或公益受到侵害。但不管是權利還是利益，都應當是基於公當規範而存在的。最後原告所提出的權益侵害只要具有可能即可認定享有訴訟權能。

　　第四，行政機關在法定期間拒絕作為或無正理由沒有作出實體決定。就課予義務訴訟的起訴而言，關健要件無疑就是行政機關在相對人提出申請之後沒有及時滿足其要求，具體表現為拒絕作為和不作為。拒絕作為雖然體現了行政機關明確的意思表示，但由於沒有從根本上滿足相對人希望得到特定行政行為的目的，因而同樣能夠成為課予義務訴訟的對象。

　　第五，在法定期間內起訴。根據我國《行政訴訟法》第39條和《若幹解釋》第39條的規定，對於拒絕作為的課予義務訴訟，當事人直接向法院起訴的，可以在知道該拒絕作為之日起3個月內提出；對於不作為的課予義務訴訟，當事人可以在向行政機關提出申請後60日開始起訴。

　　當課予義務訴訟被法院受理之後，法院即需對原告的訴訟請求是否具備理由進行審查以便決定是否作出原告所希望的判決。從有關國家和地區的行政訴訟立法及行政審判實踐上看，對原告訴訟有無理由的審查應集中在行政機關拒絕作為或不作為是否違法、原告權益是否因此而遭受侵害以及寨清是否已經達到可為裁判的程度。其中，對行政機關拒絕作為或不作為違法性的認定實際上也就是對原告是否具有相應請求權基礎的審查。

　　在課予義務訴訟中，法院能夠作出的判決形式主要有：

　　1．履行判決

　　履行判決適用的條件有：

　　第一，必須存在行政不作為的情形，這是適用履行判決的前提條件。

　　第二，責令履行仍有實際意義。即在法院判決的當時，責令行政機關履行職責仍然具備必要性和可能性。首先，對於行政機關的不作為行為，法院判決其履行法定職責仍具有必要性。從行政機關的行為構成不作為到法院作出判決之前，通常需要經歷相當長的一段時間，由於相對人自身的情況發生變化，抑或客觀情況發生變化，可能使得法院再作出履行判決已經沒有必要。究竟應該由誰來判斷判決責令履行法定職責是否有必要呢?這是法院作出履行判決之前必須要解決的問題。相對人提起課予義務訴訟，期望行政機關作出的行政行為，多為授益性行政行為。判決責令履行法定職責是否有必要是對相對人即原告而言的。因此需要原告根據自身的具體情況作出判斷。其次，法院判決行政機關履行法定職責仍具有可能性。行政機關不能繼續履行法定職責的情況主要有以下兩種：一是客觀上不能。如，相對人向行政機關提出一項許可申請，且這種許可是排他性的，但行政機關拒絕許可或不予答覆，在此期間，行政機關將該許可授予了第三人。二是法律上不能。相對人在向行政機關提出申請時有明確的法律依據，但是在行政機關不予答覆期間，該法律法規被修改或者廢止，此時，如果行政機關根據法院的履行判決再履行其職責就是不合法的。

　　如果同時具備上述兩個要件，法院應當作出履行判決，責令行政機關在一定期限內履行其法定職責。法院在判決行政機關履行作為義務時是否應指明履行義務的具體內容?我們可以借鑒德國的立法規定，以“裁判時機成熟原則”作為判斷的依據。

　　2．確認判決

　　如果相對人起訴僅僅是請求法院對行政機關的不作為行為予以確認，以為以後尋求國家賠償創造條件。或者法院判決責令行政機關履行法定職責已無實際意義時，法院應當選擇確認判決，確認行政機關的不作為行為違法，這樣一來，既對行政機關的不作為行為予以了法律上的否定，又為原告請求國家賠償創造了條件。

　　3．駁回訴訟請求判決

　　如果原告起訴被告不作為理由不能成立，法院應當判決駁回原告的訴訟請求。但是，駁回原告訴訟請求，並不意味著行政機關的不作為行為一定合法，只是由於原告提供不了行政機關不履行法定職責的有力證據，法院無法認定，因而只能作出駁回原告訴訟請求的判決。