禁止開發區

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域，包括自然保護區、文化和自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等。^[1]

　　1.概念過於寬泛

　　根據《規劃綱要》中的定義，目前禁止開發區包含的區域面積相當大。統計表明，2007年底自然保護區面積占國土面積的15％ ，風景名勝區和森林公園各占1％以上，再加上地質公園等自然保護區域，總面積約占我國國土面積的18％ 。如果簡單籠統地將所有自然保護區域劃入禁止開發區，將導致禁止開發區面積過大，管理政策混亂，可操作性差，對於其資金機制、管理保護有效性甚至社會經濟的可持續發展都會帶來嚴重威脅。而且按照現行法律規定，自然保護區實驗區和風景名勝區、森林公園、地質公園、文化和自然遺產等核心景區均允許開展生產生活和開發建設活動，這與禁止開發區的應有之意相違背。

　　2.土地權屬及社區關係複雜

　　目前，自然保護區、風景名勝區等各類自然保護區域的土地權屬極為複雜，尤其在我國南方地區，土地多為集體所有或個人承包，而這類土地的利用方式沒有任何限制。此外，還存在範圍界限不明確、邊界交叉、地權不清、社區居民較多、生產生活頻繁等問題。這將給禁止開發區的有效管理帶來嚴重阻礙。如福建武夷山國家級自然保護區，集體林約占保護區總面積的60％ ，區內有居民點4O個，固定人口2 000多人，在保護區內擁有山林權屬的周邊行政村及林場、農場共l0個，涉及固定人口近9 000人，保護與發展的矛盾一度比較突出。

　　3.缺乏明確的經費渠道和管理體系

　　自然保護區、風景名勝區等各類自然保護區域的經費渠道和管理體系極其多樣。其中自然保護區問題尤為突出，一些區域未設立機構或沒有管理人員，一些區域管理機構兼有保護和開發雙重職能，而且保護區分屬於多部門管理，經費普遍不足，未納入各級政府預算。據環境保護部2006年國家級自然保護區基本情況調查，國家級自然保護區年平均事業費為2．81萬元·人～，大部分自然保護區的人員工資和日常運行費用極其緊張。此外，國家尚未制定有效的生態補償機制，這對於禁止開發區所在地方及群眾是極不公平的，使得管理機構也難以有效開展工作。

　　1.自然保護區

　　自然保護區保護有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物、自然遺跡、自然景觀等，是禁止開發區的主體部分。鑒於自然保護區的重要性，在相關法規政策中對該區域內的資源開發和建設活動作出了嚴格的限制。《自然保護區條例》第十八條規定，自然保護區可以分為核心區、緩衝區和實驗區，其中核心區禁止任何單位和個人進入，緩衝區只准進入從事科學研究觀測活動。該條例第二十六條規定：禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、採藥、開墾、燒荒、開礦、採石、挖沙等活動。因此，根據現有法規政策，自然保護區的核心區、緩衝區的管理措施與禁止開發區的要求完全一致，應該劃入禁止開發區。

　　2.風景名勝區

　　風景名勝區、森林公園和地質公園的建設目標是為了促進旅游發展，對於各類資源開發利用和建設活動的要求遠不如自然保護區嚴格，將其全部劃入禁止開發區域既不科學，也不合理。《風景名勝區條例》規定，風景名勝區總體規劃應當規定禁止開發和限制開發的範圍 。但是由於缺乏劃分禁止開發區域的詳細操作細則，加上法規出台時間不長，這一規定尚未得到有效執行。《風景名勝區規劃規範》規定：在保護培育規劃中應包括生態保護區、自然景觀保護區、史跡保護區、風景恢復區、風景游覽區和發展控制區等；生態保護區指風景區內有科學研究價值或其他保存價值的生物種群及其環境的一類區域，禁止游人進入，不得搞任何建築設施，嚴禁機動交通工具及其設施進入 。在風景保護的分級規定中，景區應包括特級保護區、一級保護區、二級保護區和三級保護區，其中風景區內的自然保護核心區以及其他游人不應進入的區域應劃為特級保護區，區內不得有任何建築設施。考慮到風景名勝區的多種分區方式和不同管理措施，生態保護區或特級保護區劃為禁止開發區是比較合理的。

　　3.森林公園

　　森林公園對於資源開發利用和建設活動也作出了一定的限制 。在《森林公園總體設計規範》中對其進行了詳細分區，具體分為游覽區、游樂區、狩獵區、野營區、接待服務區、生態保護區、生產經營區、行政管理區、居民生活區以及休養和療養區等功能區，其中生態保護區指以涵養水源、保持水土、維護公園生態環境為主要功能的區域。森林公園對各功能區的資源開發利用和建設活動管理並未作出明確規範，但生態保護區與禁止開發區的目標較為一致，可以考慮劃入禁止開發區範疇。

　　4.地質公園

　　地質公園的分區規定借鑒了風景名勝區和森林公園的方法。在地質遺跡景觀保護規劃中，將其分為生態保護區、自然景觀保護區、史跡保護區、景觀游覽區和發展控制區等。生態保護區指風景區內有科學研究價值或其他保存價值的地質地貌自然景觀及其環境的一類區域。該區禁止游人進入，不得搞任何建築設施，嚴禁機動交通工具及其設施進入。地質遺跡景觀保護區分為特級保護區、一級保護區、二級保護區和三級保護區。同時在功能區劃中，將地質公園劃分為生態保護區、特別景觀區、史跡保存區、地質游覽區、居民生活區等，其中生態保護區指以保護地質遺跡及生態環境、涵養水源、保持水土、維持公園生態環境為主要功能的地區。因此，在地質公園中將生態保護區或特級保護區劃為禁止開發區是比較合理的。

　　綜上所述，按照禁止開發區的要求，建議將自然保護區的核心區、緩衝區，風景名勝區和地質公園的生態保護區或特級保護區以及森林公園的生態保護區劃入禁止開發區。同時，風景名勝區、森林公園和地質公園等應根據具體情況劃分禁止開發區域，並參照自然保護區對核心區、緩衝區的嚴格規定，明確禁止開發區的具體管理措施。此外，重要水源地以及文物保護單位等區域也應劃入禁止開發區。

　　1.制定嚴格的土地管理政策

　　(1)完善土地權屬管理政策。禁止開發區的土地利用，應當納入縣級以上人民政府土地利用總體規劃。禁止開發區土地屬國家所有的，其土地使用權應當劃歸禁止開發區管理機構；不屬於國家所有的，可由申請建立禁止開發區的人民政府通過徵用或者購買等形式，將土地使用權劃歸禁止開發區管理機構；無法取得土地使用權的，禁止開發區管理機構應當與土地使用權人簽訂協議，規定土地使用方向和補償辦法。

　　(2)實行嚴格的土地用途管制。不得以任何形式破壞、侵占、非法轉讓禁止開發區的土地。在禁止開發區內依法使用土地的單位和個人，不得擅自改變土地用途和擴大土地使用面積。

　　(3)明確禁止開發區的範圍。禁止開發區的名稱、面積、範圍、界限、主要保護對象和功能區劃經人民政府批准後，應由其行政主管部門予以公告。經批准建立的禁止開發區，應當在批准後的1 a內，由所在地縣級以上地方人民政府組織勘界，設立界標。

　　(4)為完善全國禁止開發區網路預留足夠的空間。在主體功能區規劃中，應考慮補充自然保護區等保護區域之間的備用節點區域和廊道區域，並把這些區域列為限制開發區，成為禁止開發區網路體系的補充。若此類區域被確認具有重要生態保護或科學價值，則應劃入禁止開發區。

　　2.制定配套的財政投資政策

　　(1)建立禁止開發區的生態補償機制。由於禁止開發區必須杜絕各種開發活動，地方政府、當地社區及群眾犧牲發展的機會成本要比其他區域更高¨ 。對此類區域，應實行補償型財稅政策，以轉移支付等方法保障地方政府的運轉和基本公共服務，同時加大生態補償的力度¨ 。對因建立禁止開發區而影響當地社區發展的，由建立禁止開發區的政府給予補償。經許可占用禁止開發區土地、利用區內資源的，應當對禁止開發區給予補償。

　　(2)建立完善的經費渠道。縣級以上人民政府要將禁止開發區的建設和管理經費切實納入同級人民政府財政預算和投資計劃。由於自然保護區以保護為主要目標，基本不產生經濟效益，因此其管理運行和基本建設經費應由政府承擔；風景名勝區、森林公園和地質公園可直接產生經濟效益，且禁止開發將在一定程度上促進其效益的發揮，可根據具體情況給予一定經費。

　　(3)研究制定禁止開發區的社區發展政策，對禁止開發區尤其是自然保護區的社區給予重點支持，對區內居民和當地發展給予優惠稅收、財政和投資政策，促進當地居民脫貧致富。

　　3.制定全面的建設管護政策

　　(1)設立禁止開發區管理機構，保障人員編製。禁止開發區應當設立專門的管理機構，改變“行政、事業、開發”三位一體的狀況，明確為事業單位性質機構，並配備專職管理人員。

　　(2)制定全國禁止開發區發展規劃，促進保護類型補缺，推動各種類型禁止開發區的整合，防止跑馬圈地，優化禁止開發區的空間佈局。

　　(3)建立禁止開發區建設管理評估制度，定期開展監督檢查和評價。由各級行政主管部門定期組織開展各級禁止開發區的建設和管理評估，提出改進意見和建議。

　　4.制定完善的資源保護政策

　　(1)禁止在禁止開發區內從事狩獵、開墾、燒荒、砍伐、礦產資源開發等嚴重破壞禁止開發區的活動。在禁止開發區內進行農牧業生產活動，應當嚴格限制化學農藥和化肥的使用。

　　(2)在禁止開發區內不得建設任何生產設施，不得建設經營性質的動物飼養場和植物苗圃。因遷地保護、救護、研究需要建設的，應當經過同級禁止開發區行政主管部門批准。

　　(3)禁止開發區內原有單位及其工作人員、居民不得從事對保護對象產生不利影響的活動，不得擅自改變其活動的性質、範圍、規模和方式。確需改變的，應當經過禁止開發區管理機構的書面同意。

　　(4)禁止向禁止開發區引入外來物種。確需引入本土原有物種的，應當進行科學論證和生態風險評估，經省級以上人民政府行政主管部門批准。

　　(5)任何單位和個人不得擅自改變禁止開發區的範圍、界限和功能區劃。因保護和管理或者國家重大工程建設而確需進行調整的，由原批准建立禁止開發區的人民政府批准後實施。

　　(6)建立、調整禁止開發區，應當由其主管部門向社會公示。必要時，可以通過聽證會、論證會或者其他形式征求公眾的意見。