監管沙盒

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監管沙盒，Regulatory Sandbox

　　監管沙盒（Regulatory Sandbox）的概念由英國政府於2015年3月率先提出。按照英國金融行為監管局（FCA）的定義,“監管沙盒”是一個“安全空間”，在這個安全空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，而不用在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束。再直白一點就是，監管者在保護消費者/投資者權益、嚴防風險外溢的前提下，通過主動合理地放寬監管規定，減少金融科技創新的規則障礙，鼓勵更多的創新方案積極主動地由想法變成現實，在此過程中，能夠實現金融科技創新與有效管控風險的雙贏局面。

　　英國金融行為監管局（FCA）採取創新企業申請制，根據申請者的具體情況來給予完整性授權或限制性授權（當申請者全部條件達到後，FCA會取消限制性規定），除此之外，還採取了“虛擬沙盒”與“沙盒保護傘”的靈活的方式來讓部分申請者進入沙盒監管。

　　針對獲得授權的企業，FCA會發佈無強制措施聲明（NALS）、特別指導（IG）和規則豁免（Waivers）等來幫助那些公司抵禦未來可能會遇到的法律政策風險。

　　“虛擬沙盒”其實是一個虛擬空間，是創新企業在不進入真正市場的情況下與其他各方（比如學術界）來探討和測試其解決方案的虛擬空間，所有創新者都可以使用虛擬沙盒，不需要FCA的授權。筆者認為，其實FCA不需要設置虛擬沙盒，因為新興行業中的創新公司自身為了更好的發展也會與其他感興趣的各方加強協作，共同探討企業乃至整個行業的未來發展。當然，設立“虛擬沙盒”的目的是很好的，它可以促進行業內的交流溝通、資源共用，一些小型企業也許不夠資格進入沙盒，而可以進入沙盒的夠格企業自身的測試數據又是單一且彼此獨立的，那麼他們之間通過虛擬沙盒可以共用公共數據集或其他公司提供的數據運行測試，這對於不能構建自己的沙盒的小型初創企業來說可能是最有用的，同時也更有利於獲得授權的夠格企業提出新的解決方案。所以設立“虛擬沙盒”的出發點是非常好的。

　　“沙盒保護傘”是針對非營利性的公司設立的，這些非營利性的公司可以指派某些金融創新企業作為其試驗期內的“指定代表”，即“代理人”。這些作為代理人的金融創新公司與其他獲得授權的創新企業相類似，他們需要通過批准的方式獲得“沙盒保護傘”公司的授權同時受到FCA的監管。但並不是所有的公司都可以適用“沙盒保護傘”，比如保險公司以及投資管理公司等密切涉及消費者/投資者、投資者利益的公司就需要嚴格授權申請的方式來加入沙盒。

　　在整個英國《沙盒監管》報告中闡述了四種消費者/投資者保護的方式。

　　沙盒中的公司只能對事先知情並同意參與的消費者/投資者測試其創新方案。這些被選中的消費者、投資者都將是比較理性且有一定風險承擔能力的用戶，但因為篩選掉了不夠成熟理性的用戶，會導致測試結果的不准確性，畢竟真正的市場形形色色的人都有，如果測試用戶不全面那麼必然導致測試結果不准確，這也就失去了“監管沙盒”設立的初衷。

　　消費者/投資者應被告知測試的潛在風險以及可獲得的補償，參與沙盒的企業可以根據自己的時間情況和測試結果提出關於消費者信息披露、消費者保護、消費者賠償的建議，FCA將進行考察並採納或調整。雙方在潛在風險及可獲補償方面達成一致性意見，這種方式比較有利於調動沙盒公司和參與的消費者、投資者的積極性，使監管者在做監管計劃時更接近於聽到真實的市場聲音，比監管部門單方直接制定監管方案更合適合理。

　　參加沙盒測試的消費者/投資者與其他領域的消費者/投資者享有同等的權利。比如，消費者或者投資者可以先與參與公司協商，協商未果可以向FOS投訴，也還可以找FSCS尋求救濟。FOS是英國解決金融消費糾紛的非訴訟解決機制，類似於仲裁；FSCS是英國金融服務監管局（FSA）在2001年建立的金融服務補償計劃，有一點類似於我們的消費者協會。這種方式沙盒公司需要同時接受FOS和FSCS的監管，更有利於保護消費者、投資者利益，但是對於參與沙盒的公司來說財務成本太高，他們需要同時承擔FOS和FSCS的雙重財務費用，可能會降低公司參與沙盒的積極性。

　　參與沙盒測試的企業必須承擔向消費者/投資者賠償所有損失的責任（包括投資損失），並且應當證明其有足夠的資產確保賠償。雖然說在這種保護方式下對消費者、投資者最有利，甚至可以說參與測試的用戶無任何投資交易風險，但是這對於小公司來說經濟負擔很重，因而使得沙盒成為一種不具有吸引力的選擇，而且參與測試的消費者、投資者在知道無風險的情況下作出的投資決定不能真正反映市場真實情況，會使測試結果出現偏差，也同樣失去了“監管沙盒”設立的初衷。

　　英國金融行為監管局（FCA）於2015年11月正式發佈了《監管沙盒》指引文件，首次完整提出監管沙盒的核心意義與具體實施要求。後於2016年5月正式開放了第一批沙盒監管測試報名，截止到前天（2017年8月8日）已完成共三批測試招募。在前兩期的招募中，累計接收了146家企業申請，正式進入測試環境的企業目前僅有49家，其中多數為初創企業，也包括一些銀行和其他機構，業務類型則主要包括基於區塊鏈技術的跨境和國內支付解決方案、幫助消費者進行財務管理的移動應用程式、證券管理平臺和借貸產品。

　　新加坡金融管理局 (MAS) 於2016年11月發佈了《金融科技監管沙盒指引》文件，對監管沙盒的適用對象、準入條件、操作流程進行了說明。2017年初開放沙盒監管測試招募，截止到目前為止，MAS官網上僅公佈了兩家通過篩選的企業，其中保險企業 PolicyPal 已於2017年3月進入測試、數字財富管理公司 Kristal Advisors 計劃將於8月10日起開始測試。

　　澳大利亞證券投資委員會（ASIC）2017年2月發佈了《金融科技產品及服務測試》監管指引文件，開始對部分未獲得澳大利亞金融服務許可證 (AFS) 或澳大利亞的信用許可證（credit licence) 金融科技企業，開放產品和服務測試環境。與英國、新加坡不同，澳大利亞的沙盒不需要公司申請許可。ASIC 直接在監管指引文件中發佈了監管豁免條款，只要符合特定條件並告知 ASIC 即可開啟測試服務。但其監管豁免僅適用於少數領域，並且對公司的客戶數量、風險敞口提出了具體的要求。

　　美國國會議員 Patrick McHenry 於2016年9月提出了沙盒監管相關法案，該新法案成為2016年金融服務創新法案（HR 6118.）的一部分，此法案預計將於2017年進行立法審核，如果立法通過，該法案將構建的監管框架與英國沙盒有很多相似之處，包括金融科技企業需要向監管機構進行申請，重點闡釋其創新將為公眾帶來哪些好的影響，獲得批准的公司即可獲得測試環境內的經營許可。不同的是，美國的監管框架涉及多個機構，包括聯邦儲備委員會、財政部和證券交易委員會，每個機構都需要設立一個金融服務創新辦公室，負責金融科技企業相關沙盒監管規則的修改，處理金融科技企業的提案，審批沙盒測試服務。

　　當前，中國已經初步具備實施監管沙盒的基礎條件。一方面，現有監管機制並不排斥監管沙盒，其彌補了現有金融監管在應對金融科技創新方面的不足。另一方面，互聯網金融監管規則以及與之配套的第三方支付、P2P監管規則都已經出台，為實施監管沙盒積累了有益經驗。而中國的金融科技監管的研究已經起步，尤其是對數字普惠金融監管問題的研究正在深入推進。與此同時，也應清醒地看到，中國實施金融監管沙盒面臨操作層面的挑戰。首先，監管沙盒對監管資源配備的要求較高。從創新標準的審定、消費者保護措施的設立、對創新企業的溝通指引以及對創新成效的評估等都需要監管者增強在機構設置、人員配備、技術儲備和管理機制等方面的建設。其次，監管沙盒作為監管方式的一次大膽創新，還需要面對現行監管規則與法律框架對監管責權的束縛，積極協調暫時性寬鬆與法律法規等的不一致。

　　2017年5月23日，區塊鏈金融沙盒計劃啟動儀式在貴陽舉行，這是中國第一個由政府主導的沙盒計劃。

　　針對ICO實施“監管沙盒”既可以彌補現有金融監管機制的不足又可以相對控制風險、保障投資者的利益，是平衡區塊鏈行業創新與ICO風險的有效監管手段。對於ICO監管如果採取一刀切或者監管過嚴，勢必會影響區塊鏈這個新興行業的發展與進程。但如果沒有監管就會給一些不法分子可乘之機，利用ICO傳銷騙錢、非法集資、洗錢、惡意操縱二級市場代幣價格等損害金融市場秩序和投資者利益。所以，對ICO這種新型融資手段要採取審慎性寬容，“監管沙盒”或許是最好的方式。監管者可以通過頒發有限的執照、授權或登記備案等手段確保ICO項目方和眾籌平臺、交易平臺的資質，從而保障投資人的利益，除此之外在法律許可的範圍內允許這些獲得相應資質的企業、平臺在一定的空間里試錯。