监管沙盒

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监管沙盒，Regulatory Sandbox

　　监管沙盒（Regulatory Sandbox）的概念由英国政府于2015年3月率先提出。按照英国金融行为监管局（FCA）的定义,“监管沙盒”是一个“安全空间”，在这个安全空间内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束。再直白一点就是，监管者在保护消费者/投资者权益、严防风险外溢的前提下，通过主动合理地放宽监管规定，减少金融科技创新的规则障碍，鼓励更多的创新方案积极主动地由想法变成现实，在此过程中，能够实现金融科技创新与有效管控风险的双赢局面。

　　英国金融行为监管局（FCA）采取创新企业申请制，根据申请者的具体情况来给予完整性授权或限制性授权（当申请者全部条件达到后，FCA会取消限制性规定），除此之外，还采取了“虚拟沙盒”与“沙盒保护伞”的灵活的方式来让部分申请者进入沙盒监管。

　　针对获得授权的企业，FCA会发布无强制措施声明（NALS）、特别指导（IG）和规则豁免（Waivers）等来帮助那些公司抵御未来可能会遇到的法律政策风险。

　　“虚拟沙盒”其实是一个虚拟空间，是创新企业在不进入真正市场的情况下与其他各方（比如学术界）来探讨和测试其解决方案的虚拟空间，所有创新者都可以使用虚拟沙盒，不需要FCA的授权。笔者认为，其实FCA不需要设置虚拟沙盒，因为新兴行业中的创新公司自身为了更好的发展也会与其他感兴趣的各方加强协作，共同探讨企业乃至整个行业的未来发展。当然，设立“虚拟沙盒”的目的是很好的，它可以促进行业内的交流沟通、资源共享，一些小型企业也许不够资格进入沙盒，而可以进入沙盒的够格企业自身的测试数据又是单一且彼此独立的，那么他们之间通过虚拟沙盒可以共享公共数据集或其他公司提供的数据运行测试，这对于不能构建自己的沙盒的小型初创企业来说可能是最有用的，同时也更有利于获得授权的够格企业提出新的解决方案。所以设立“虚拟沙盒”的出发点是非常好的。

　　“沙盒保护伞”是针对非营利性的公司设立的，这些非营利性的公司可以指派某些金融创新企业作为其试验期内的“指定代表”，即“代理人”。这些作为代理人的金融创新公司与其他获得授权的创新企业相类似，他们需要通过批准的方式获得“沙盒保护伞”公司的授权同时受到FCA的监管。但并不是所有的公司都可以适用“沙盒保护伞”，比如保险公司以及投资管理公司等密切涉及消费者/投资者、投资者利益的公司就需要严格授权申请的方式来加入沙盒。

　　在整个英国《沙盒监管》报告中阐述了四种消费者/投资者保护的方式。

　　沙盒中的公司只能对事先知情并同意参与的消费者/投资者测试其创新方案。这些被选中的消费者、投资者都将是比较理性且有一定风险承担能力的用户，但因为筛选掉了不够成熟理性的用户，会导致测试结果的不准确性，毕竟真正的市场形形色色的人都有，如果测试用户不全面那么必然导致测试结果不准确，这也就失去了“监管沙盒”设立的初衷。

　　消费者/投资者应被告知测试的潜在风险以及可获得的补偿，参与沙盒的企业可以根据自己的时间情况和测试结果提出关于消费者信息披露、消费者保护、消费者赔偿的建议，FCA将进行考察并采纳或调整。双方在潜在风险及可获补偿方面达成一致性意见，这种方式比较有利于调动沙盒公司和参与的消费者、投资者的积极性，使监管者在做监管计划时更接近于听到真实的市场声音，比监管部门单方直接制定监管方案更合适合理。

　　参加沙盒测试的消费者/投资者与其他领域的消费者/投资者享有同等的权利。比如，消费者或者投资者可以先与参与公司协商，协商未果可以向FOS投诉，也还可以找FSCS寻求救济。FOS是英国解决金融消费纠纷的非诉讼解决机制，类似于仲裁；FSCS是英国金融服务监管局（FSA）在2001年建立的金融服务补偿计划，有一点类似于我们的消费者协会。这种方式沙盒公司需要同时接受FOS和FSCS的监管，更有利于保护消费者、投资者利益，但是对于参与沙盒的公司来说财务成本太高，他们需要同时承担FOS和FSCS的双重财务费用，可能会降低公司参与沙盒的积极性。

　　参与沙盒测试的企业必须承担向消费者/投资者赔偿所有损失的责任（包括投资损失），并且应当证明其有足够的资产确保赔偿。虽然说在这种保护方式下对消费者、投资者最有利，甚至可以说参与测试的用户无任何投资交易风险，但是这对于小公司来说经济负担很重，因而使得沙盒成为一种不具有吸引力的选择，而且参与测试的消费者、投资者在知道无风险的情况下作出的投资决定不能真正反映市场真实情况，会使测试结果出现偏差，也同样失去了“监管沙盒”设立的初衷。

　　英国金融行为监管局（FCA）于2015年11月正式发布了《监管沙盒》指引文件，首次完整提出监管沙盒的核心意义与具体实施要求。后于2016年5月正式开放了第一批沙盒监管测试报名，截止到前天（2017年8月8日）已完成共三批测试招募。在前两期的招募中，累计接收了146家企业申请，正式进入测试环境的企业目前仅有49家，其中多数为初创企业，也包括一些银行和其他机构，业务类型则主要包括基于区块链技术的跨境和国内支付解决方案、帮助消费者进行财务管理的移动应用程序、证券管理平台和借贷产品。

　　新加坡金融管理局 (MAS) 于2016年11月发布了《金融科技监管沙盒指引》文件，对监管沙盒的适用对象、准入条件、操作流程进行了说明。2017年初开放沙盒监管测试招募，截止到目前为止，MAS官网上仅公布了两家通过筛选的企业，其中保险企业 PolicyPal 已于2017年3月进入测试、数字财富管理公司 Kristal Advisors 计划将于8月10日起开始测试。

　　澳大利亚证券投资委员会（ASIC）2017年2月发布了《金融科技产品及服务测试》监管指引文件，开始对部分未获得澳大利亚金融服务许可证 (AFS) 或澳大利亚的信用许可证（credit licence) 金融科技企业，开放产品和服务测试环境。与英国、新加坡不同，澳大利亚的沙盒不需要公司申请许可。ASIC 直接在监管指引文件中发布了监管豁免条款，只要符合特定条件并告知 ASIC 即可开启测试服务。但其监管豁免仅适用于少数领域，并且对公司的客户数量、风险敞口提出了具体的要求。

　　美国国会议员 Patrick McHenry 于2016年9月提出了沙盒监管相关法案，该新法案成为2016年金融服务创新法案（HR 6118.）的一部分，此法案预计将于2017年进行立法审核，如果立法通过，该法案将构建的监管框架与英国沙盒有很多相似之处，包括金融科技企业需要向监管机构进行申请，重点阐释其创新将为公众带来哪些好的影响，获得批准的公司即可获得测试环境内的经营许可。不同的是，美国的监管框架涉及多个机构，包括联邦储备委员会、财政部和证券交易委员会，每个机构都需要设立一个金融服务创新办公室，负责金融科技企业相关沙盒监管规则的修改，处理金融科技企业的提案，审批沙盒测试服务。

　　当前，中国已经初步具备实施监管沙盒的基础条件。一方面，现有监管机制并不排斥监管沙盒，其弥补了现有金融监管在应对金融科技创新方面的不足。另一方面，互联网金融监管规则以及与之配套的第三方支付、P2P监管规则都已经出台，为实施监管沙盒积累了有益经验。而中国的金融科技监管的研究已经起步，尤其是对数字普惠金融监管问题的研究正在深入推进。与此同时，也应清醒地看到，中国实施金融监管沙盒面临操作层面的挑战。首先，监管沙盒对监管资源配备的要求较高。从创新标准的审定、消费者保护措施的设立、对创新企业的沟通指引以及对创新成效的评估等都需要监管者增强在机构设置、人员配备、技术储备和管理机制等方面的建设。其次，监管沙盒作为监管方式的一次大胆创新，还需要面对现行监管规则与法律框架对监管责权的束缚，积极协调暂时性宽松与法律法规等的不一致。

　　2017年5月23日，区块链金融沙盒计划启动仪式在贵阳举行，这是中国第一个由政府主导的沙盒计划。

　　针对ICO实施“监管沙盒”既可以弥补现有金融监管机制的不足又可以相对控制风险、保障投资者的利益，是平衡区块链行业创新与ICO风险的有效监管手段。对于ICO监管如果采取一刀切或者监管过严，势必会影响区块链这个新兴行业的发展与进程。但如果没有监管就会给一些不法分子可乘之机，利用ICO传销骗钱、非法集资、洗钱、恶意操纵二级市场代币价格等损害金融市场秩序和投资者利益。所以，对ICO这种新型融资手段要采取审慎性宽容，“监管沙盒”或许是最好的方式。监管者可以通过颁发有限的执照、授权或登记备案等手段确保ICO项目方和众筹平台、交易平台的资质，从而保障投资人的利益，除此之外在法律许可的范围内允许这些获得相应资质的企业、平台在一定的空间里试错。