市場禁入制度

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市場禁入制度

　　所謂證券市場禁入，是指對於那些違反法律、法規或者中國證券監督管理委員會有關規定，情節嚴重的有關責任人員，中國證監會依法採取的禁止其在一定期限內或終身不得擔任上市公司董事、監事、高級管理人員或者從事證券業務的一種監督管理措施。

　　證券市場是一個高風險、高利益、專業性比較強的市場，也是一個非常強調規範、重視秩序、講求城信的市場。證券市場禁入制度的目的，就在於堅強對證券市場的監督管理，維護證券市場秩序，增強市場誠信，保護廣大投資者合法權益；同時，結合證券市場的專業性較強、職業化程度較高的特點，有針對性通過對這些專業人員從事職業活動的限制措施，對其進行有效的警示和懲戒，從而促進市場活動的規範化，實現國家對證券市場的監管目的。這種制度及相關做法，在一些發達市場國家和地區，如美國和我國香港地區等，已經得到比較普遍的確立與運用，併發揮了比較好的效果。在我國，證券市場建立後，就一直在探索如何適當地引入和採納這一制度和措施。1995年，國務院證券委發佈的《證券業從業人員資格管理暫行規定》中就規定：從業人員取得資格證書並上崗工作後，如違反國家有關法規，除按該有關法規進行處罰外，中國證監會可視情節輕重撤銷其資格證書併在一定年限內或永久性地拒絕受理其從業資格申請，且向社會公告。其中有關中國證券監督管理委員會對有關從業人員可“在一定期限內或永久行地拒絕受理其從業資格申請”的規定內容，是我國證券市場禁入制度的雛形之一。但是，這一規定還主要是從行政許可的角度進行的，也沒有出現“市場禁入”的概念。

　　我國證券市場禁入制度的正式建立，則是從1996年開始的。當時，我國證券市場還處於初創期，經過幾年的摸索、發展，已經開始引起投資者的興趣與熱情，市場趨於活躍，但同時又比較缺乏完善的法律制度予以規範和保障，出現了發展過熱和市場失序的現象，並開始孕育較大的市場風險。為瞭解決這些問題，國家決定採取措施，進一步加強對證券市場的監督管理，引導證券市場健康發展。同年十二月份，國務院發出《關於進一步加強證券監督管理工作的通知》，明確規定“建立證券行業禁入制度，對證券高級管理人員違法、違規的，除按現行法規予以處罰外，中國證監會將禁止其在證券行業中任職；對投資者嚴重違規的，在一定時期內取消其投資證券的資格。”

　　為貫徹、執行國務院決定，加強對證券市場的監督管理，中國證監會於1997年3月，發佈了《證券市場禁入暫行規定》。對證券市場禁入的含義和適用範圍、條件、對象、程式及後續執行等問題作了較為全面的規定，市場禁入制度正式在證券行業確立。

　　隨後，在國務院於1997年5月批轉的國務院證券委、中國人民銀行、國家經貿委《關於嚴禁國有企業和上市公司炒作股票的規定》中，也對證券市場禁入制度做了相應的規定。其第六條明確要求，上市公司炒作股票的，“對上市公司的主要負責人和直接負責人，由中國證監會認定並宣佈為市場禁入者。”

　　為了配合《證券市場禁入暫行規定》實施，中國證監會在發佈《證券市場禁入暫行規定》後，又在隨後陸續出台《證券經營機構高級管理人員任職資格管理暫行辦法》（1998年）、《證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法實施細則》（1998年）、《基金從業人員資格管理暫行規定》（1999年）、《關於做好基金從業人員資格註冊登記工作的通知》（2001年）、《證券公司管理辦法》（2001年）、《證券業從業人員資格管理辦法》（2002年）等規章和規範性文件中，作了相應的配套規定。如規定中國證監會或證券業協會在審核有關從業人員的相關資格時，發現其有違規行為等不適以獲取相應資格的，可在一定期限內或永久性拒絕受理其資格申請；另如，有關規定還將未被中國證券監督管理委員會認定為市場禁入者，或者已過禁入期作為授予相關資格的前置條件。

　　此外，2001年《國務院關於整頓和規範市場經濟秩序的決定》（國發[2001]11號），也將對嚴重違法違規的中介機構和人員實行禁入制度列為整頓和規範市場經濟秩序的主要內容和工作重點。

　　證券市場禁入制度的建立和施行，在證券市場中產生了極強的震懾效應，一批擾亂證券市場正常秩序的“害群之馬”被清除出場，對加強證券市場監管，維護證券市場秩序，保護投資者合法權益，發揮了不可替代的重要作用。據不完全統計，自《證券市場禁入暫行規定》發佈實施至2005年6月，中國證券監督管理委員會共宣佈24人為證券市場永久性禁入者， 1人在10年內為證券市場禁入者，20人在5年內為證券市場禁入者，9人在3年內為證券市場禁入者。

　　但是，在證券市場禁入制度的實施過程中，也遇到了一些阻力，出現了一些不同的認識，影響了該制度的執行。例如，有人認為中國證監會所據以採取市場禁入措施的《證券市場禁入暫行規定》，沒有上位法依據；市場禁入措施屬行政處罰，而《證券市場禁入暫行規定》屬於部門規章，無權設定證券市場禁入措施等。

　　應當說證券市場禁入作為一項新引入的、比較特殊的市場監督管理制度，人們還不夠熟悉，對其性質的認識有不同意見，是正常的；而且《證券市場禁入暫行規定》在形式上也確實存在效力層級不高的問題。但是，這一制度是根據國務院的規定製定的，雖然可能存在一些立法形式上的問題，但這是在當時特定歷史情況下形成的，不能因此而否認其效力與合法性；同時，關於證券市場禁入措施的性質是否屬於行政處罰的問題，也值得商榷，作為一項主要從英美法系國家和地區借鑒過來的市場特別監管措施，從其內容與效力等方面來看，與我國現行法律規定的有關行政處罰還是存在差別的。

　　對此，為了進一步明確證券市場禁入制度的地位和作用，保障這一制度的貫徹實施，2004年1月，國務院發佈了《國務院關於推進資本市場改革開放和穩定發展的若幹意見》（國發[2004]3號），進一步強調提出“對嚴重違法違規、嚴重失信的機構和個人堅決實施市場禁入措施”的要求，再次對證券市場禁入制度得予以確認。同時，鑒於當時正在準備對《證券法》進行修訂，有關方面也提出了在修訂後的《證券法》中對該制度進行規定，從法律上予以明確的意見。2005年10月，全國人大常委會通過了《證券法》修訂案，並於2006年1月1日起實施。修訂後的《證券法》第233條明確規定，違反法律、行政法規或者國務院證券監督管理機構有關規定，情節嚴重的，可以對有關責任人員採取一定期限直至終身的證券市場禁入措施，為證券市場禁入制度提供了法律依據，解決了原來《暫行規定》上位法依據不足的問題，從而在法律上完全確立了證券市場禁入措施作為一項法定的監督管理措施的性質與地位。

　　根據修訂後的《證券法》有關證券市場禁入制度的規定，中國證監員會於2006年7月發佈了《證券市場禁入規定》，共十三條。同時，1997年發佈實施的《證券市場禁入暫行規定》相應廢止。

　　根據《證券法》和《證券市場禁入規定》的有關規定，證券市場禁入制度的內容主要有以下幾個方面：

　　一是明確了證券市場禁入制度的目的，即維護證券市場秩序，保護投資者合法權益和社會公共利益，促進證券市場的健康穩定發展。

　　二是確立了在採取證券市場禁入措施中以事實為依據，公開、公平、公正的執法原則，以保證嚴格執法，不枉不縱，真正將那些違反法律、行政法規或者中國證監會有關規定、情節嚴重的極少數害群之馬，堅決清除出證券市場。

　　三是適應證券市場實際情況的需要，依法擴大規定了證券市場禁入人員的範圍。譬如，《證券市場禁入規定》在列舉證券市場禁入人員範圍時，明確將發行人、上市公司、證券公司以及證券服務機構的控股股東、實際控制人或者控股股東、實際控制人的董事、監事、高級管理人員規定在內。這樣，那些躲在幕後、進行指揮遙控的危害證券市場的責任人員，將再難逃避法律的製裁。

　　四是完善了證券市場禁入措施的適用標準。首先，按照有關責任人員違法的嚴重程度，依法進一步地將證券市場禁入的期限劃分為3至5年、5至10年和終身三個檔次，並明確了適用各檔次的相應條件。其中，對於那些一般的情節嚴重人員，採取3至5年的證券市場禁入措施。如果行為惡劣、嚴重擾亂證券市場秩序、嚴重危害投資者利益或者在重大違法活動中起主要作用等情節較為嚴重的，可以採取5至10年的證券市場禁入措施。對於那些嚴重違法、構成犯罪的；行為特別惡劣，嚴重擾亂證券市場秩序並造成嚴重社會影響，或者致使投資者利益遭受特別嚴重損害的；組織、策劃、領導或者實施重大違法活動等情節特別嚴重的人員，則可以採取終身的證券市場禁入措施。其次，規定了對有關責任人員從輕、減輕或免予採取市場禁入措施的制度。例如，有關責任人員如果能夠主動消除或者減輕違法行為危害後果、有立功表現表現、受他人指示或脅迫且能主動交待違法行為等情節之一的，可以從輕、減輕或免予採取證券市場禁入措施。第三，對共同違法中負不同責任的人員的責任承擔做了區分。其中，對負次要責任的人員，可以比照應負主要責任的人員，適當從輕、減輕或免予採取禁入措施。

　　上述規定，一方面，使得證券市場禁入制度的執行有了更為明確的標準，有助於執法的規範化、透明化，促進證券市場禁入制度法律效果的發揮；另一方面，也充分體現了在對嚴重違法人員採取證券市場禁入措施時，根據案件情況，有重點、有區別，輕重合宜、寬嚴有度的科學執法政策。

　　五是明確了證券市場禁入措施的法律效果。被採取證券市場禁入措施的人員，在禁入期內，除不得在原機構從事證券業務或擔任原上市公司董事、監事、高級管理人員職務外，也不得在其他任何機構中從事證券業務或者擔任其他上市公司董事、監事、高級管理人員職務。被禁入人員在收到證券市場禁入決定後，應立即停止從事證券業務或者停止履行上市公司董事、監事、高級管理人員職務，並由其所在機構在收到證券市場禁入決定後五個工作日內解除其被禁止擔任的職務。

　　六是依法界定了證券市場禁入措施與行政處罰及追究刑事責任之間的適用關係。對違反法律、行政法規或者中國證監會有關規定，情節嚴重的有關責任人員，可以單獨採取證券市場禁入措施，或者一併依法進行行政處罰；涉嫌犯罪的，依法移送公安機關、人民檢察院，並可同時採取證券市場禁入措施。

　　七是在依法追究有關責任人員法律責任的同時，進一步重視了對其合法權利的保障。為此，規定了在採取證券市場禁入措施前，應當告知當事人採取證券市場禁入措施的事實、理由及依據，並告知當事人有陳述、申辯和要求舉行聽證的權利；規定了被採取證券市場禁入措施者因同一違法行為同時被認定有罪或者進行行政處罰，如果對其所作有罪認定或行政處罰決定被依法撤銷或者變更，並因此影響證券市場禁入措施的事實基礎或合法性、適當性的，依法撤銷或者變更證券市場禁入措施。

　　八是將證券市場禁入制度與市場誠信建設相結合。規定了對被採取證券市場禁入措施的人員，中國證監會將通過中國證監會網站或指定媒體向社會公佈，並記入被認定為證券市場者的誠信檔案。

　　另外，值得說明的是，證券市場禁入制度所適用的對象範圍是開放性的，不但那些已經從事證券業務擔任上市公司董事、監事、高級管理人員的證券行業內的人員可能成為被採取市場禁入的對象，被從證券市場中驅逐出去；那些尚未進入證券行業的人員，如果違反法律、法規或者國務院證券監督管理機構的規定，情節嚴重的，依法也可以被採取證券市場禁入措施，被攔擋在證券市場之外。

　　同時，“證券業務”的範圍也是開放性的。一九九七年發佈實行的《證券市場禁入暫行規定》對證券業務的範圍曾作有界定，但是，《證券法》修訂案和中國證監會發佈實行的《證券市場禁入規定》對此均沒有進行規定。之所以如此，筆者以為，主要有兩個方面的考慮因素：一方面是我國的證券市場正在不斷地快速發展變化之中，有許多創新，證券業務的範圍在不斷擴展，現階段難以作出比較全面的界定；另一方面是相應地為監管機構在實施證券市場禁入措施中留下一定的執法空間，以適應市場發展和市場監管工作的需要。譬如，對於犯有嚴重操縱市場違法犯罪行為的人員，是否應當禁止其在今後在一定期限內或終身再進入證券市場從事投資、買賣證券等。

　　《證券法》的修訂實施和《證券市場禁入規定》的發佈實行，一方面使得證券市場禁入制度本身更為健全和更具操作性，另一方面又保障了採取證券市場禁入措施工作的嚴肅性與規範化，充分體現了依法治市、嚴格執法、公平公正的市場監管基本要求。應當說，這是在我國證券市場發展進入“後股權分置時代”，為維護證券市場秩序，促進證券市場健康發展，所採取的又一項具有制度性和基礎性內涵的重大舉措。

　　（一）建立、健全了我國證券市場的凈化機制

　　證券市場是藉助證券的發行與交易，實現社會資源合理配置和有效增值目的的一個重要平臺，是各市場主體為從中獲取利益、規避風險而展開合作與競爭的競技場。在這樣一個市場中，公平的規則是基礎，有效的執法是保障。特別是那些廣大投資者，他們的投資入市，一定程度上如同掏錢購票而取得觀賞比賽資格的觀眾，其目的是從公正而精彩的比賽中得到享受、獲得回報。這是他們的願望，也是他們的權利。而比賽一旦被少數嚴重犯規者所攪亂，他們的權利將受損。作為市場的監管者，中國證監會對那些違反規則、不守信義、嚴重破壞場上秩序的“害群之馬”，依法向其亮出紅牌，驅逐出場，禁止其在一定期限內直至終身不得再入場比賽，是保障比賽能夠照常進行、市場能夠正常運轉的基本要求。從這個意義上說，《證券法》明文規定證券市場禁入制度和中國證監會發佈《證券市場禁入規定》，就是要建立一個證券市場的清污、排污和過濾、篩檢機制，將那些違反法律、法規或者中國證監會規定，情節嚴重者，從證券市場中清除出去，並將他們從入場人員名單中篩檢出來，凈化市場，保障場上活動的適法有序，使那些懷揣善良夢想而來的人，都有一個實現其夢想的公平機會。

　　（二）為有效打擊、防範證券市場違法活動提供了有力的法律武器

　　證券市場是一個專業化程度非常高的市場，從事證券市場活動的人員，也往往是一些專業水平出眾、並以專業為生的高級白領人士。他們大多文化水平上乘，收入頗為豐裕，經濟條件較好，知書懂禮，遵法守紀。但是，這其中不排除一些為高額利益所誘惑，欲壑難填，以自己專業之所長，鋌而走險，嚴重違法之輩。在這些人的頭腦中，以為即使被抓，也無非是罰些款、交些錢就可以了事，不算什麼；甚至抱著賭徒心態，即使本次失手，尚可捲土再來。正是這樣的一些不良意識，使得有那麼一些人，總是把證券市場的規則當兒戲，總是存在僥幸心理。明知法律規定嚴格禁止挪用客戶證券交易結算資金，在三令五申之下，依然我行我素；雖然曉得占用上市公司資產將損害其他廣大中小投資者合法權益，仍然樂此不倦，想盡種種辦法、採用種種手段，把上市公司作為自己的“吸錢機器”和“搖錢樹”盡情使喚，予以掏空。凡此等等，屢禁不止，數罰難改，其中的一個重要原因就是，對於他們來說，僅僅罰款並不會妨礙其今後繼續在證券市場淘金。而且，以幾萬乃至幾十萬元的罰款，與他們的巨額非法獲利相比，至多有損皮毛，但絕無傷及筋骨之虞。因此，證券市場禁入制度的建立、健全與實施，就更顯其作用與威力。因為，一旦被採取證券市場禁入措施，不論是三至五年、五至十年，還是永久、終身，其都將身敗名裂，特別是將喪失其所藉以在證券市場繼續從事違法活動的資格和能力，成為過街老鼠，難以在證券市場立足。這才是那些違法者或意圖違法者所最在意、最畏懼的事情。從這個方面看，證券市場禁入制度，正切中了證券違法活動之要害，擊中了其軟肋。

　　（三）有利於促進市場參與者的誠信建設，為維護市場秩序提供了治本的法律條件

　　從法律效果及社會影響來看，與警告、罰款以及吊銷許可證等行政處罰相比，證券市場禁入制度確實是一把更為鋒利的利劍。但是，法律確立這項制度的初衷，應當是不要輕易讓這把劍出鞘，希望它常在鞘中，更多地成為一把高懸的“達克摩利斯之劍”。誠能如斯，則法律幸甚，市場幸甚。但是，其用與不用，劍把子並不完全掌握在監管機構手裡，更根本的則是掌握在廣大的市場參與者手中。對於證券市場參與者而言，要避免受到市場禁入措施的嚴厲製裁，只有誠實守信，遵紀守法。鑄劍本不為用，修法本不為罰。隨著這項制度的逐步實施，其法律威懾功能將進一步展現。相信廣大的市場參與者能夠真正做到自尊、自律，以自己的誠信守法，努力消除或減少這一“法寶”被祭起的機會，從根本上促進證券市場的有序、健康發展。