土地供應雙軌制

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　　土地供應雙軌制是指我國在土地供應上通過兩種方式來完成，一是政府無償劃撥國有土地給使用單位；一是通過市場化手段有償出讓國有土地。目前我國主要是通過招標、拍賣、掛牌三種方式出讓土地(所謂招拍掛制度)。在計劃經濟時期，中國的土地供應基本上是以劃撥為主，但改革開放以後，土地有償出讓逐漸成為主流。

　　改革開放前，我國土地使用一直施行無償行政劃撥的制度，土地資源浪費嚴重，利用效益低、土地資源配置不合理以及產權關係不明確等問題突出。改革開放後，我國城鎮國有土地使用制度進行了一系列改革：1988年通過的憲法修正案確定了“土地使用權可依法轉讓”；上世紀90年代初，我國建立起土地有償、有限期使用，可依法進行土地交易的城鎮土地使用制度。2002年起，國土資源部開始明確商業用地等實行招標、拍賣、掛牌出讓(“招拍掛”)的制度。但政府機關、科研機構、教育機構、事業單位以及一些工業用地仍然通過劃撥、協商等方式取得土地使用權。

　　1.中國土地出讓實行“招拍掛”之前，工業用地均採用協議出讓土地使用權的方式，即出讓方與受讓方(土地使用者)通過協商，以協議約定雙方權利與義務的方式有償出讓土地使用權。

　　2.2002年5月國土資源部頒佈實施《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確規定包括商業、旅游、娛樂、商品住宅用地的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓。

　　3.2004年國土資源部頒佈《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定2004年8月31日以後所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度。

　　2011年9月，國家土地副總督察甘藏春表示，我國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。也就是說，未來政府行政辦公用地，能源、電力等行業用地，學校、醫院、博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。

　　從長遠來看，土地供應雙軌制的終結是一件好事。雖然土地劃撥不可能被徹底取消，但它作為“一軌”的現狀必須改變。土地供應雙軌制的問題在於，它使得中國土地資源配置的非市場化程度偏高，市場不能真正反映土地的價格，有損公平原則，同時，過於寬泛的土地劃撥出讓方式還使腐敗和權力尋租成為可能。

　　需要重點指出的是，土地供應雙軌制的終結雖屬應然，但這並不意味著未來土地有償使用就要局限在招拍掛這“一軌”上，因為以“價高者得”為特色的招拍掛制度目前也存在著爭議，被外界認為是房價高漲的幕後推手。只取消土地劃撥而缺乏對土地有償使用的規劃與改革，很容易加劇土地價格的上漲，激發開發商囤地待漲的積極性。如果未來交通、能源、電力、學校、醫院等公共設施項目用地都以有償出讓為主，則如何防止運營商或相關壟斷企業把成本轉嫁到消費者身上是一大問題。

　　事實上，取消土地供應雙軌制最大的受益者是各地政府，今後土地以有償出讓為主意味著大大增加了各地政府的潛在賣地收入，增強了政府對土地資源的壟斷。如果懷揣著大筆土地出讓金的地方政府不把錢用到正地方，不取之於民用之於民，即使土地市場化了，也並不意味著公平的自然降臨，況且地方政府從農民手裡獲得土地的方式本身就不那麼市場化。從這個角度說，在取消土地供應雙軌制的同時，應強化政府對土地供應的責任，比如，加大對保障性用房的供地力度，加大對被徵用集體土地的補償等。