公務員職務晉升

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　　公務員職務晉升是指公務員管理機關根據國家有關法律、法規和政策的規定，根據國家管理的需要和公務員本身的德才表現情況，提高公務員的職務與級別，把公務員由較低的職務升任至較高的職務。根據公務員法的規定在國家機關中，主任科員以下的非領導職位出現空缺時，可以通過面向社會的公開招考的方式來選拔錄用。領導職位和助理調研員以上的非領導職位出現空缺主要是通過晉升的方式，從下級公務員中選拔使他們的職務晉升到更高級的職務。^[1]

　　職務晉升的原則指的是公務員職務晉升管理中必須遵循的行為準則。公務員的職務晉升都要遵循一定的原則，無原則的晉升，起不到應有的激勵作用。世界各國公務員晉升所遵循的基本原則大致有以下幾項：

　　1．公開、民主、平等、競爭原則

　　公開、民主、平等、競爭原則是國家公務員制度的基本原則，它要求公務員的職務晉升工作必須公開進行，要在一定範圍內向公務員公佈有關情況；對晉升職務的人選要進行民主評議和民意測驗；在職公務員按照法定規則和程式都享有平等的晉升權利，不因其性別、出身、種族、膚色、民族、宗教、婚姻等因素而受到特殊優待或歧視；要通過公開考試或考核，擇優晉升。貫徹這一原則，有利於擴大民主因素，增加職務晉升工作的透明度，使公務員能夠關心、瞭解和積极參与職務晉升的全過程，便於公務員對晉升工作進行監督，維護自身的合法權益。

　　2．註重實績原則

　　這一原則又稱“功績制”原則。這是公務員職務晉升制度中的一項根本原則，是西方國家現代文官制度確立的標誌之一。所謂註重實績，就是把工作實績作為公務員職務晉升的主要依據。英國是較早採用功績晉升制的國家。美國在1883年通過的《彭德爾頓法》以法的形式確立了美國文官制度的功績制原則。1978年，美國在《文官制度改革法》中再次確認，文官的晉升只根據工作能力、知識、技能來決定，工作成績良好者可以繼任，成績不好者應立即改進。

　　一般來說，業務水平高、工作能力強的公務員作出的成績和貢獻就大。在晉升工作中堅持功績制原則，有利於保證機關各行政職位，尤其是中高級職位獲得合格的有能力的人選，使有真才實學的優秀人才得到提拔，同時，也有利於激勵和提高公務員的競爭精神，促使他們積極工作，創造優異的工作成績。我國《國家公務員暫行條例》規定，國家公務員的晉升，必須堅持註重實績的原則。使公務員的晉升法制化、規範化，有利於剋服我國長期存在的“干與不幹一個樣，乾好乾壞一個樣”的弊端，有利於排除用人上的主觀隨意性，減少和避免拉幫結派、徇私舞弊、任人唯親等腐敗現象的發生。

　　3．“德才兼備、任人唯賢”原則

　　我國公務員制度與西方國家的公務員制度有著本質的區別。西方國家強調公務員保持“政治中立”，不參與黨派活動，以保證多黨競爭、輪流執政條件下政府機構的正常運轉。我國是共產黨領導的國家，公務員不僅可以參加黨派活動，而且要積极參与國家的政治生活。這就要求公務員既要精通業務，又要具有獻身社會主義事業的政治覺悟。因此，我國公務員職務晉升必須堅持德才兼備、任人唯賢的原則。

　　德才兼備、任人唯賢是中國共產黨在長期革命實踐中形成的選拔和使用幹部的一項基本原則。在公務員晉升制度中堅持這一原則，可以有效地保證公務員的質量，保證政府系統忠實地貫徹執行黨的路線、方針、政策。一般來說，“德”是指公務員的政治素質、道德品質、思想作風等，“才”是指公務員的理論水平、文化素質、業務能力、領導能力等。在不同的歷史時期，德才有不同的內容。社會主義現代化建設時期，黨和政府的中心任務是進行經濟建設。這時，“德”的內容不僅應包括堅持四項基本原則，還應該強調公務員的職業道德，要求公務員清正廉潔、恪盡職守，真正成為人民的公僕。所謂任人唯賢，就是把有較強工作能力、精通業務、德才兼備的公務員提拔到領導職務上加以重用，或在職務晉升中，以公務員的政治素質、工作能力、業務水平和政績為依據，將優秀者晉升到適當的工作崗位上。

　　4．逐級晉升原則

　　逐級晉升原則是世界各國公務員制度普遍堅持的一項職務晉升原則，我國公務員的晉升也實行逐級晉升原則。這一原則是指在一般情況下，公務員晉升只能按照職務等級序列，由低到高，一級一級地晉升。如由科長升任副處長，由副處長升任處長，而不能由科長直接升任處長。實行逐級晉升，主要是因為一個人工作能力的提高和管理經驗的積累，一般要經過一定的時間和一定的過程。只有經過下一級崗位的鍛煉，才能較好地勝任上一級職務。如不經過下一級崗位的鍛煉和培養，未取得應有的經驗就越級晉升，就很可能給政府工作帶來損失，對公務員個人的成長也沒有好處。當然，對個別業績特別突出的公務員，可以破格提升，但一般只能超越一級，而且應經過慎重考查，並履行一定的審批手續。

　　一、國外公務員職務晉升的條件、資格和程式

　　從現代公務員制度的實踐看，西方各主要國家從各自國情出發，對公務員職務升降制度有不同的規定，在不同的時期也有變化。國外公務員職務升降的主要做法如下所述。

　　(一)晉升條件和資格

　　晉升條件和資格主要是從資歷、能力和工作實績等方面提出任職標準和要求。各國側重點不同，不同時期也有變化，不同的職務層次，晉升標準也有所不同。英國在文官制度建立初期，晉升主要憑年資，公務員只要沒有明顯劣跡，就能隨年資增長而晉升。1870年以後，英國開始實行“功績晉升制”，每年由本人作出個人總結報告，再經部門負責人根據其工作成績大小{擇優向文官委員會提出晉升申請。“功績晉升制”優於憑年資晉升，因而在各國得以較普遍的實行。但也有弊病，就是加深了公務員對本部門負責人的依附性。

　　(二)晉升候選人員範圍

　　可以分為內升制、外招制兩種。有的國家規定，出現職位空缺，一般只在本機關內部的下級人員中遴選，外單位同級公務員不得參加競爭，稱為內升制。內升制有利於公務員的專業化和保持工作的連續性，但選人視野受限制，不能在更大範圍內實現公開平等的競爭。有的國家則規定，當出現職位空缺時，本機關之外的公務員也可以參加競爭，甚至非公務員身份的人都可以參加競爭，此為外招制。外招制的優點是可以在更大範圍內選拔優秀人才，缺點是費時費力、不宜操作，故一般在選拔高層次人才和專業人才時才用。

　　(三)晉升方式

　　晉升方式主要有兩種做法，一是考試晉升，即公務員達到規定的晉升年資和其他條件時，經考試合格後方可晉升。二是考核晉升。即經過考核由有關方面遴選晉升人員。有的國家還規定了晉升線路。有的國家採取定期晉升制。

　　(四)降職

　　在西方國家的文官制度中，降職制度的實行並不普遍，這與西方文官制度強調“無過失不被免職”有關。在實行降職制度的國家中，降職條件一般是從履行職費隋況角度規定的。如日本規定，因工作成績不佳，或身心不健康，對執行職務不利等，可以違反本人意願強行降職。

　　近20多年來，特別是20世紀90年代以來，西方國家對公務員制度進行了較大的改革，職務升降制度發展和改革的主要趨勢表現為，一是增強職務晉升的開放性。如英國在1979年前高級文官晉升只有前三級(常務次官、副常務次官、次官)向社會開放，1984年擴大到第四至第六級(執行指揮官、助理次官、高級主管)，1986年又擴大到第七級(主管)。這樣做的卧的，是使更多的社會人才進入公務員隊伍擔任中、高層次職務。二是加強績效評估，註重發揮職務升降的激勵作用。績效評估用來評價公務員的工作業績，對公務員的晉升、待遇有重大影響。通過績效評估，使有能力、有工作業績的公務員得以晉升。英國在1981年以後逐步建立了現代業績評估體制。美國普遍實行績效評估和全面質量管理，強調以服務顧客為目標取向，以公眾滿意程度為評估績效的主要標準，形成重績效、重工作結果的晉升機制。

　　二、我國公務員職務晉升的條件和資格

　　(一)公務員職務晉升的條件

　　《公務員法》第四十三條規定：“公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的思想政治素質、工作能力、文化程度和任職經歷等方面的條件和資格。”

　　晉升條件和資格，是對公務員晉升標準作出的規定。規定晉升條件和資格，具有重要作用。首先，它是選拔合格人才，提高公務員隊伍素質的要求；其次，有利於職務晉升工作公平合理地進行；最後，對公務員具有有效的導向作用。

　　晉升不同類別、不同層次、不同職位的職務，在條件把握上有所不同。要根據擬任職位的要求來具體掌握其晉升的基本條件。

　　公務員晉升條件側重對公務員素質提出要求，主要包括擬任職務所要求的思想政治素質、能力水平等。《幹部任用條例》明確規定了選拔任用領導幹部的基本條件，這也是公務員晉升領導職務的基本條件，也是將來制定職務晉升法規的主要依據。

　　(二)公務員職務晉升的資格

　　公務員職務晉升的資格側重對公務員資歷提出要求，主要包括工齡、經歷、任職年限、文化程度、培訓情況、健康狀況等方面。晉升領導職務的資格要求與晉升非領導職務的資格要求應有所不同。《幹部任用條例》和1996年人事部制定的《國家公務員職務升降暫行規定》對晉升資格作出了明確規定，從實踐看，基本是可行的。

　　1．晉升領導職務的資格

　　《幹部任用條例》從多個方面對晉升領導職務的資格作出了規定。

　　在工齡和經歷方面，提任縣(處)級領導職務的，要求具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經歷，一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷。

　　在任職年限方面，提任縣(處)以上領導職務，由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上。

　　在文化程度方面，要求一般應具有大學專科以上文化程度，其中地(廳)、司(局)級以上領導幹部一般應當具有大學本科以上文化程度。

　　在培訓方面，要求應當經過黨校、行政院校或者組織(人事)部門認可的其他培訓機構五年內累計三個月以上的培訓，確因特殊情況在提任前未達到培訓要求的，應當在提任後一年內完成培訓。提任黨的領導職務的，應當符合《中國共產黨章程》規定的黨齡要求。

　　對晉升科級領導職務的資格，《國家公務員職務升降暫行規定》作出了明確規定：晉升科級正職領導職務，應當任下一級職務兩年以上；晉升科級副職領導職務，應當任下一級職務三年以上；晉升科級正副職領導職務，應當具有高中、中專以上文化程度。

　　2．晉升非領導職務的資格

　　按照《國家公務員職務升降暫行規定》，晉升非領導職務與晉升領導職務相比，任職年限要求長一些。晉升科員、副主任科員、主任科員職務，應分別任下一級職務三年以上；晉升助理調研員、調研員職務，應分別任下一級職務四年以上；晉升助理巡視員、巡視員職務，應分別任下一級職務五年以上。

　　按照《國家公務員職務升降暫行規定》，無論晉升領導職務還是非領導職務，還需要在近兩年年度考核中定為優秀或近三年年度考核中定為稱職以上，並符合任職迴避規定，符合按照管理許可權由有關機關根據具體職位需要規定的其他條件。

　　《公務員法》頒佈實施後，還要制定與之相配套的公務員職務升降規定，在總結執行現行規定經驗的基礎上，對晉升領導職務和非領導職務的資格條件進一步加以完善。

　　3．我國公務員職務晉升的程式

　　晉升程式是公務員職務晉升規範化的必然要求，也是職務晉升公開、公正的保證措施。幹部選拔任用程式也是公務員職務晉升程式。晉升不同類別、不同層次職務，程式有所不同。目前，總的看來，按照民主推薦、組織考察、黨委討論決定等程式晉升是公務員職務晉升的主要方式。《公務員法》第四十四條規定：公務員晉升領導職務，按照下列程式辦理：(1)民主推薦，確定考察對象。(2)組織考察，研究提出任職建議方案，並根據需要在一定範圍內進行醞釀。(3)按照管理許可權討論決定。(4)按照規定履行任職手續。公務員晉升非領導職務，參照前款規定的程式辦理。

　　(一)民主推薦，確定考察對象

　　民主推薦是按照規定的範圍、程式和要求，組織有關方面人員推薦晉升人選的方法和活動。

　　(二)組織考察，研究提出任職建議方案，並根據需要在一定範圍內進行醞釀

　　考察是組織上瞭解幹部的重要途徑和手段。確定考察對象後，要進行嚴格考察。考察內容包括德、能、勤、績、廉情況，註重考察工作實績。考察步驟主要是制定考察工作方案、發佈考察預告、廣泛深入瞭解情況、提出任職建議方案等。考察具體方法包括個別談話、發放征求意見表、民主測評、實地考察、查閱資料、同考察對象面談等。考察的根本目的，是對考察對象是否適合擬任職務作出準確評價。

　　(三)按照管理許可權討論決定

　　討論決定，是職務晉升的決定和決策環節。

　　(四)按照規定履行任職手續

　　履行任職手續，是職務晉升的必要環節。晉升非領導職務參照晉升領導職務的程式進行。非領導與領導職務職責不同，具有不同的特點和要求，其晉升程式總體上按照晉升領導職務的主要程式進行，但具體環節可以根據實際情況適當簡化，具體做法可以有所不同。

　　4．逐級晉升與破格、越級晉升

　　《公務員法》第四十三條第二款規定：“公務員晉升職務，應當逐級晉升。特別優秀的或者工作特殊需要的，可以按照規定破格或者越一級晉升職務。”

　　職務晉升應當堅持逐級晉升，即按照規定的公務員職務順序由下至上逐級提任職務。逐級晉升是各國公務員制度的普遍做法，也是我國公務員晉升制度的基本精神。鄧小平同志曾經說：“用坐火箭，坐直升飛機的辦法提拔幹部，我們再也不能這麼幹了。幹部要順著臺階上，一般的意義是說，幹部要有深人群眾，熟悉專業，積累經驗和經受考驗鍛煉的過程。”

　　在堅持逐級晉升的同時，對特別優秀的公務員，或者在工作特殊需要的情況下，應當允許破格晉升或者越級晉升，以有利於人才脫穎而出，有利於培養選拔年輕幹部。破格晉升和越級晉升應當按管理許可權和一定的程式報經公務員主管部門同意，以維護法律的嚴肅性，防止主觀隨意性。

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