公務員交流

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　　公務員交流是指國家行政機關根據工作需要或公務員個人意願，通過法定形式，變換公務員的工作崗位，從而使公務員工作關係或職務關係得以產生、變更或終止的一種人事管理活動。這種人事管理活動的結果，表現為行政機關係統內部或行政機關與其他機關、企事業單位之間的人員相互交流，即行政機關內部變換公務員的工作職位，或者把公務員調出行政機關任職，或者將行政機關以外的工作人員調入行政機關擔任公務員職務，以上都統稱為公務員交流。為保證公務員交流持續、有序、規範地進行，國家制定了調整公務員交流行為的法律法規，這些相關規定就構成公務員交流制度。^[1]

　　通過上述分析，我們可以看到公務員交流具有如下特點：

　　1．公務員交流的原因主要有兩個方面：①為滿足工作需要，實現“事得其人”，促進工作效率的提高；②滿足公務員個人意願。其中，工作需要是啟動公務員交流的首要原因。在實踐中，滿足公務員個人意願要以不與工作需要相衝突為原則，兩者發生衝突時，個人意願要服從工作需要。

　　2．公務員交流是國家行政機關對公務員的管理活動和手段，是一種公務行為，而非公務員個人行為。交流活動應當有組織、有計劃、有步驟地進行，嚴禁公務員個人擅自離職或交換工作崗位。

　　3．公務員交流有法定形式。我國《公務員法》第63條第3款規定：“交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。”每一種形式都有其特定的目的、對象、適用條件及程式要求，行政機關在組織進行公務員交流時應當依據規定，選用適當的形式，使交流活動取得最佳效益。

　　4．公務員交流範圍既包括行政系統內部的交流，也包括與外部系統的交流。《公務員法》第63條第2款規定：“公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。”行政機關係統內部的交流，是指公務員在國家行政機關內部跨地區、跨部門、跨單位、跨職位的交流，這種交流只是工作職位和行政隸屬關係的變化，並不影響交流人員的公務員身份。與外部系統的交流，是指公務員調出行政機關任職或者非行政機關的人員調入行政機關任職，這種交流將導致公務員身份的取得或消失。其中，公務員調出行政機關任職的，其與行政機關間的人事行政關係隨之消失，並不再保留公務員身份。調入行政機關任職的，將與任職的行政機關形成新的人事行政關係，並可依據我國公務員管理的相關規定取得公務員身份。

　　我國的公務員交流制度起源於幹部交流制度。幹部交流制度，是黨和國家幹部人事制度的優良傳統，早在1942年，為更好地培養鍛煉幹部，密切軍隊與地方、上級與下級的關係，提高部隊的戰鬥力，適應戰爭環境的要求，中央軍委就在軍隊幹部之問開展了交流。新中國成立後，幹部交流制度得到了進一步的規範和發展。1962年黨的八屆十中全會通過了《中央關於有計劃有步驟地交流各級黨政主要領導幹部的決定》，明確了幹部交流的對象、程式，並提出定期進行幹部交流是幹部管理工作的一項重要制度。

　　黨的十一屆三中全會後，隨著幹部人事制度改革的深入，特別是幹部隊伍建設和黨風廉政建設的需要，幹部交流制度得到了恢復和發展。1990年中央下發了《關於實行黨和國家機關領導幹部交流制度的決定》。1993年，在繼承和發展黨的幹部交流制度傳統的基礎上，認真總結我國幹部調配製度的成功經驗，積極借鑒國外公務員交流制度的先進之處，國務院出台了《國家公務員暫行條例》，就公務員交流範圍、形式、程式及其法律後果設立專章進行規範，至此我國幹部交流制度開始走上了法制化的道路，出現了公務員交流的概念，依法管理成為幹部交流的重要特征。

　　以後，依據此條例，國務院人事部又出台了《國家公務員職位輪換(輪崗)暫行辦法》等規章，進一步規範公務員交流行為。各地各部門根據以上決定、法規、規章，結合本地本部門實際，也紛紛制定了相應的法規規章，規範本地本部門的公務員交流工作，保障交流工作全面、有序地進行。現行《公務員法》的出台使得我國公務員交流制度有了更加規範的內涵。

　　交流是公務員管理的一項不可缺少的環節，它充分體現了國家機關的開放性，能夠很好地推進人力資源的全面發展。具體來看，交流制度所承擔的功能主要體現在以下幾個方面：

　　1．有利於開闊公務員的視野，使公務員得到多方面的鍛煉。交流有利於公務員增長閱歷和才幹，達到鍛煉人才，提高人才各方面素質和能力的目的；也有利於激發公務員在新的崗位上從零開始，努力學習、積極探索的精神，促進公務員改進工作作風，深入群眾，掌握真實情況，創造新成績，從而保持和發展整個國家機關的朝氣與活力，避免幹部因長期在某一崗位任職而出現的因循守舊、不思進取的現象；同時，也有利於密切上下級之間，各部門、各地區、各系統之間的關係，促進相互的協調與合作，取長補短，共同發展。

　　2．促進人才的合理使用。我國地域遼闊，各地經濟、文化發展不平衡，人才配置情況也不平衡。東部地區與西部地區、沿海開放地區與內陸地區差異很大。同時，國家機關中也或多或少存在著一些專業不對口、學非所用、能力不足或才能難以發揮等現象。一些領導班子中，還存在空缺、懶散、老化、內部不團結或“近親繁殖”等弊端。交流制度為公務員學以致用、各盡所長和適纔適用開闢了道路，也為領導班子的優化組合，實現優勢互補提供了很好的途徑。

　　3．有利於防止腐敗行為的發生，推進廉政建設的發展。公務員在一個崗位上任職過久，其周圍往往形成盤根錯節的人際關係網，特別是對於那些特殊行政職位上和擔任領導職務的公務員來說，情況就更為嚴重。長此以往，不但會妨礙公務員放手開展工作，還會滋長公務員個人的驕傲白大情緒，甚至發展為不願接受組織和群眾監督，在人情與物質利益的雙重誘惑下，發生腐敗行為。實行公務員交流制度，定期交流，輪換崗位，有助於打破“關係網”，保持公務員正常的工作關係，使公務員能夠秉公辦事，大膽工作，防止和消除各種不正之風對行政活動客觀性和公正性的影響，維護黨、國家、人民的利益和政府的聲譽。

　　4．解決公務員的實際生活困難。在不影響機關正常工作秩序的前提下，通過交流活動，組織可以妥善、合理地解決公務員的個人生活困難，如長期兩地分居、上下班路途遙遠等，具有穩定公務員隊伍的作用，體現出以人為本的人文關懷精神。

　　公務員的交流管理往往涉及多個單位、多重關係和多種因素。一般而言，公務員交流要受以下因素的影響和制約：對用人單位來說，交流必然受機構編製的影響，在交流中，組織必須考慮人才需求狀況、職位結構、職位空缺情況和與人才輸出單位的協調等；對於人事主管部門來說，必須要考慮到交流的總體規劃、交流形式和程式等；對於被交流的個人來說，必須考慮其任職資格、素質與個人職業生涯發展等狀況。

　　由於交流管理的複雜性質，人事主管機構和各單位的人事管理部門在開展這些工作時，應當堅持以下原則：

　　1．依法進行原則

　　在公務員交流制度中，交流的各種形式及其適用的情況，各種交流形式的程式、條件及要求等都有明確、具體的規定。公務員交流工作必須按照法定的條件、措施和程式進行，不得隨意變更。如轉任的公務員必須要符合擬任職位要求和資格條件、符合編製員額的空缺等條件。

　　2．適纔適用原則

　　適纔適用是交流工作的出發點和歸宿點。原因在於交流調配的目的就是實現組織獲得德才兼備人才與個人最大限度發揮自身才能的有機統一，促進人力資源的發展。因此，交流應根據工作職位合理配置的需要，將有專業特長和能力的公務員，調配到相應的工作崗位上，發揮其聰明才智，達到人事相宜的目標。

　　3．個人服從組織原則

　　公務員是國家公務的具體執行者，是為國家、社會和全體公民服務的，聽從組織的安排是其應盡的義務。因而公務員必須服從組織上因工作需要而作出的各種交流安排。對於交流安排如有不同意見，可向組織提出，但不能藉故拖延或拒不服從安排。

　　4．合理原則

　　公務員交流制度有利於鍛煉提高公務員的工作能力，防止腐敗，提高機關的工作效能。但對於公務員本人來說，具體的交流安排，比如交流的崗位與時間等因素，都是其職業生涯中的一件大事，關係到他們的切身利益，如果處理不當，就會挫傷他們的積極性，反而對工作不利。因此，交流工作在充分考慮工作需要的前提下，應靈活處理各種問題，儘量做到合情合理，減少公務員的後顧之憂，使他們能愉快地接受交流安排，投入到新的工作中去。

　　我國《公務員法》規定，公務員交流的形式包括調任、轉任和掛職鍛煉三種。與《國家公務員暫行條例》相比，公務員交流的方式由過去的四種變成了現在的三種，把原來的輪換(也稱輪崗)併入了轉任。以前，根據交流目的的不同，內部交流分為轉任和輪換(輪崗)兩種形式。但在實踐中，轉任和輪換這兩種交流形式實質上沒有太大的區別，分開後反而造成了概念上的交叉重覆。因此，《公務員法》在總結公務員交流制度實施經驗的基礎上，將兩者合二為一，用轉任代表所有的內部交流形式，從而使各種交流形式概念明確，界限清晰，便於實踐操作。

　　(一)調任

　　調任是指國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員調入國家機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務；即指讓公務員隊伍以外的其他從事公務的人員變成公務員的一種方式，是公務員隊伍除“錄用”以外的另一個“入口”。

　　雖然同是入口，但是，調任與錄用在適用對象、範圍和程式上都有所不同。調任的對象是國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員，錄用的對象則是機關以外的所有符合報考條件的公民，而不限於從事公務的人員；調任適用於選拔擔任領導職務或者副調研員以上層次的非領導職務的人員，以及專業技術類和行政執法類中相當於副調研以上層次的非領導職務的人員，而錄用則適用於選拔擔任主任科員以下的非領導職務的人員，調任所使用的職務層次要比錄用高；調任的程式是嚴格考察，必要的時候也可以進行考試，而錄用實行“凡進必考”，錄用人員必須經過嚴格的考試。

　　另外，《國家公務員暫行條例》中的“調任”，明確規定包含“調入”和“調出”兩個方面，而《公務員法》中的“調任”只規定了“調入”一個方面。這樣改變的主要考慮是，調出只涉及機關是否同意其離職的問題，從機關來說，既不用“調”，也不用“任”，因此，《公務員法》中的“調任”特指從機關外的其他從事公務的人員中調進合適人員到機關擔任公務員職務的交流形式。

　　(二)轉任

　　轉任是指公務員因工作需要或者其他正當理由在機關係統內跨地區、跨部門的調動，或者在同一部門的不同職位之間進行的轉換任職。

　　轉任是在公務員隊伍內部進行交流的方式，不涉及公務員身份的變化，這是轉任與調任最大的區別。在機關內部，轉任的範圍是沒有限制的，既包括在本部門、本單位不同職位的專任，也包括跨地區、跨部門的轉任。與掛職鍛煉相比，轉任雖不涉及公務員身份的變化，但必須轉移人事管理關係：掛職鍛煉的範圍比較廣，包括機關和國有企事業單位，但不需要轉移人事管理關係。

　　(三)掛職鍛煉

　　掛職鍛煉是指機關有計劃的選派公務員在一定時問內到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企事業單位擔任一定職務，經受鍛煉，豐富經驗，增長才幹。

　　與調任、轉任相比，掛職鍛煉據有其特殊性，這主要體現在以下三個方面：

　　首先，掛職鍛煉不辦理調動手續。不辦理調動手續，它只改變鍛煉人員的工作關係，不改變其行政隸屬關係，鍛煉人員在人事行政上仍受原機關管理，只在業務工作上接受單位領導。鍛煉期間不占用接收單位的編製員額和職數。

　　其次，掛職鍛煉有時間性。它是一種臨時性的交流，根據掛職鍛煉效果的需要，鍛煉的時間一般是一至三年，鍛煉人員在鍛煉結束後仍回原單位，由原單位安排工作和職務。

　　最後，掛職鍛煉是一種內外混合型的交流形式。它的交流單位既可以像調任那樣是機關外，也可以像轉任那樣是機關內，從這一點來看，它是外部與內部交流形式的混合。