企業補充養老保險

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　　企業補充養老保險是指由企業根據自身經濟實力，在國家規定的實施政策和實施條件下為本企業職工所建立的一種輔助性的養老保險。它居於多層次的養老保險體系中的第二層次，由國家巨集觀指導、企業內部決策執行。企業補充養老保險與基本養老保險既有區別又有聯繫。其區別主要體現在兩種養老保險的層次和功能上的不同，其聯繫主要體現在兩種養老保險的政策和水平相互聯繫、密不可分。企業補充養老保險由勞動保障部門管理，單位實行補充養老保險，應選擇經勞動保障行政部門認定的機構經辦。企業補充養老保險的資金籌集方式有現收現付制、部分積累制和完全積累制三種。企業補充養老保險費可由企業完全承擔，或由企業和員工雙方共同承擔，承擔比例由勞資雙方協議確定。企業內部一般都設有由勞、資雙方組成的董事會，負責企業補充養老保險事宜。

　　相對於其他形式的養老基金而言，企業補充養老保險既能夠體現出專家投資管理的潛力和優勢，又能有較好的風險收益組合和較低的交易成本；事業單位設立的企業補充養老保險計劃是其人力資源管理和人力資本投資的重要舉措，有效的企業補充養老保險計劃有利於保留和吸引事業單位高端技術和管理人才，進而有利於增強事業單位內部的凝聚力和外部的市場競爭力。

　　但與個人賬戶養老金計劃相比，其缺點主要體現在，

• 第一，其制度透明度較差，對養老金受益權和攜帶性通常有一定限制，較早的離職者不能擁有其養老基金的既得受益權。
• 第二，員工養老金的保障程度還取決於事業單位對養老金計劃適度的融資水平、資產托管與投資的有效性、稅收政策的優惠激勵。
• 第三，從其適應性上看，一般只是較好地適用於公司規模較大、員工相對穩定的單位或行業。
• 第四，其最大的缺點在於事業單位設立的養老金計劃往往被看成是公司財務與人力資源管理功能的擴展。事業單位擁有權利終止養老金計劃，甚至經常改變其養老基金形式與成員的資格條件。

　　我國基本養老保險替代率將逐步降到60％。而國外基本養老保險待遇水平普遍在40％左右。儘管待遇水平相對較低，在普遍性的人口老齡化趨勢下，許多國家已經面臨著嚴重的養老保險財務赤字和制度危機。縮減國家養老保險的水平，加強企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險的作用，成為各國養老保險制度改革的共識。因此，長遠來看，有著相同的人口老齡化趨勢的我國，也要對整個養老保險體系的結構進行適當調整，縮減基本養老保險的水平，賦於企業補充養老保險以更大的責任。為此，建議我國的企業補充養老保險的發展分三步走：

　　1.依據基本養老保險水平，建立相對應的企業補充養老保險。依據統一制度後的基本養老保險的替代率水平，初步建立與之相配合的企業補充養老保險（可稱“小補充保險”），並實行市場化管理。補充養老保險的繳費水平為5％~8％以內，其補充養老金替代率達到20％以內。

　　2.在調整基本養老保險結構（30％的基礎養老金+8％的個人賬戶）的基礎上，在企業補充養老保險發展趨於穩定和成熟的時候（投資回報率較高，能夠提供較好的保障水平），建立退出機制，允許職工將基本養老保險個人賬戶退出基本養老保險，與補充養老保險個人賬戶合併，實行市場化管理運營。

　　3.正式將基本養老保險個人賬戶分離出來，與目前的“小補充保險”合併，建立大補充保險。基本養老保險保證30％左右的基本養老金；而擴大後的企業補充養老保險將提供50％左右待遇水平。屆時可以將企業補充養老保險更名為“職業養老保險”。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷走向成熟，運用市場機制來管理和運營職業養老保險基金，完全可以保障職業養老保險的穩定性和高效性，確保職工有一個舒適的退休生活。

　　在國外，大多數國家的補充養老保險是自願性的。目前，我國的基本養老保險待遇水平相對較高，因此不宜實行強制性補充養老保險，應給予企業自願選擇的權力。不過，由於經濟狀況較好的企業往往更願意通過發放獎金和其他形式的短期福利來作為調動職工積極性的手段，而不願建立屬於長期福利的補充養老保險。另一方面，基本養老保險待遇水平的逐步下降（從目前的80％下降到60％）又需要其他形式的養老保險來補充，因此，國家需要對企業是否建立補充養老保險進行一定的規範和監督，促使和推動有條件的企業建立補充養老保險。

　　既然企業有權決定是否建立補充養老保險，企業也應該有權選擇由誰來管理補充養老保險基金。我們認為，補充養老保險基金不宜由政府的社會保險機構來管理。社會保險機構管理一方面會增加政府的責任和負擔；另一方面，政府管理基金的效率一般不如市場。因此，政府應從補充養老保險基金管理中退出來，讓企業自主選擇多樣化、專業性的機構實施補充養老保險基金的管理和投資運營。政府的責任主要是政策規範和監督。

　　從上面的分析可以看出，企業補充養老保險既不同於社會保險（不強制），也不同於商業保險（政府給予優惠政策、政府施加相對較強的約束），它是介於兩者之間的一種特殊的養老保險形式。我們不應該為非此即彼的歸類而過多地爭論，而應著眼於對這種特殊的養老保險進行有別於社會保險和商業保險的政策規範。

　　在我國，企業補充養老保險於20世紀80年代開始在部分企業試行。1995年，原勞動部發佈了《關於建立企業補充養老保險制度的意見》，對企業補充養老保險進行了初步的政策規範。截止1999年底，參加由社會保險機構管理的企業補充養老保險的有173萬職工，相當於參加基本養老保險職工（9502萬）的1.4％。此外，還存在少數行業和大型企業單獨建立的補充養老保險。由此可以看出，我國企業補充養老保險覆蓋範圍太小，還難以形成對基本養老保險的有力補充。

　　我國目前的企業補充養老保險有以下一些共同特點：（1）採用個人賬戶積累模式。（2）一般情況下，只有企業繳費，職工個人不繳費。（3）繳費來源主要是企業的自有基金、獎勵與福利基金，基本不能享受稅收優惠政策。（4）積累基金只能存銀行、買國債，不能進行市場化投資。（5）企業自願建立，國家不強制。

　　我國企業補充養老保險的發展一直比較緩慢，近幾年甚至出現停滯不前的狀況。影響企業補充養老保險發展的原因有三個方面。一是國家政策不明確、不到位：

　　（1）性質未定。補充養老保險是社會保險還是商業保險？它應該由社會保險機構經辦還是由商業性機構經辦？是國家強制性的還是企業自願性的？目前對這些問題還沒有明確的政策規定，不同部門之間還存在著不同的看法。

　　（2）缺乏優惠政策的激勵。補充養老保險繳費主要來源於企業自有資金和獎勵福利基金，國家還沒有制定相關的稅收優惠政策，這在很大程度上抑制了企業建立補充養老保險的積極性。

　　（3）基金投資受限。出於對國內金融市場不完善的擔心，政府還不允許補充養老保險基金進入資本市場，基金的保值增值難以實現，從而使得補充養老保險缺乏對企業和職工的吸引力。二是近幾年的巨集觀經濟形勢不好。在國有企業結構調整和制度轉換過程中，以及整個經濟增長乏力的情況下，相當一部分企業經濟狀況欠佳，繳納基本養老保險費尚且困難，自然無力建立補充養老保險。三是基本養老保險待遇水平居高不下（全國平均替代率一直維持在80％以上），補充養老保險缺乏發展空間。

　　（一）企業補充養老保險補充水平的確定。

　　各國政府通常制定一定的稅收優惠政策來激勵企業建立補充養老保險；同時，政府也對享受優惠政策的補充養老保險水平給予了一定的限制。為了推動補充養老保險的發展，我國政府也應該制定相應的稅收優惠政策，並同時限制補充養老保險的水平，以避免企業藉此逃避國家的稅收。

　　整個養老保障的目標是保障退休者能夠維持其退休前的生活水平。一般來說，養老金替代率達到80％左右即可保障退休者的生活水平不下降。我國基本養老保險的目標替代率為60％，因此，企業補充養老保險的替代率應限定為20％以內。據專家測算，假定工資增長率等於投資回報率，要達到20％的替代率，所需要的繳費率為5%~8%.因此，可以將我國的企業補充養老保險的補充水平確定為：繳費率上限為5％~8％，養老金替代率上限為20％左右。

　　需要說明的是，我國目前的基本養老金的平均替代率在80％以上。由於地區間不平衡，一部分地區的基本養老金替代率在80％以下（有的甚至接近 60％），尚有補充養老保險的發展空間，補充養老保險的水平應根據當地實際的基本養老金替代率來確定（80％—實際替代率＝補充養老金替代率）；對於基本養老金替代率高於80％的地區，基本上沒有發展補充養老保險的空間，這些地區首先要做的是降低基本養老金的替代率而不是發展補充養老保險。

　　（二）補充養老保險的管理形式。

　　在國外，補充養老保險的具體管理形式雖多種多樣，但比較普遍的是獨立的養老金基金會。養老金基金會由一家企業或多家企業（或一個行業、一個地區）聯合組建，基金會的管理是獨立的，與發起的企業完全分開。基金會的獨立性能夠避免發起企業對養老基金的管理運作進行干預；多個企業或一個行業、一個地區聯合組建又能夠有效降低管理成本，這兩個優點是養老金基金會普遍存在的主要原因。我國不妨考慮建立獨立的補充養老金基金會，承擔管理補充養老保險的職責。企業可以根據自身的實際情況，自主確定基金會的層次：規模較大、資金管理能力和承擔風險能力比較強的大企業、企業集團可以單獨建立補充養老金基金會，但基金會及其基金的管理都要與企業管理、企業經營性資金的管理分離開來；內部差異比較小、相互之間聯繫較為緊密的行業可以考慮由行業工會發起建立統一的行業補充養老金基金會；發展比較均衡的地區可以由地方工會組織地區性補充養老金基金會；而那些規模小、承擔風險能力弱的企業可在自願的基礎上聯合起來（通過工會）建立跨企業的補充養老金基金會。多樣化的管理層次既維護了企業的自願選擇權，也便於適應不同地區、不同行業、不同經濟承受能力的企業的實際情況。目前社會保險機構管理的補充養老保險應該儘快分離出來，交給企業選擇的補充養老金基金會來管理。

　　補充養老保險基金的投資運營，應採取委托投資的方式，由補充養老金基金會委托具有基金投資經驗的機構，如基金管理公司、保險公司、商業銀行、投資公司等。政府要對受委托的投資機構進行資格認定，並制定有關補充養老保險基金投資的規則；補充養老金基金會則行使委托者的權利，對受委托的投資機構進行監督。

　　（三）補充養老保險基金的投資管理。

　　補充養老保險沒有政府財政兜底，必須自己承擔風險。因此補充養老保險基金的投資運營至關重要，既要提高投資效率，又要保證基金安全。目前，按有關政策規定，補充養老保險基金不能進行市場化投資，只能存銀行、買國債，比較強調基金安全而不太註重效率。在國外，補充養老保險比較高的投資回報率是吸引職工積极參加的重要因素。不講求效率，補充養老保險就沒有生命力。因此，首先應該將補充養老保險從社會保險機構中分離出來，由獨立的補充養老金基金會來管理，基金投資運營再委托給專業性的投資機構來承擔，實行市場化管理；其次，逐步放開補充養老保險基金的投資渠道，准予補充養老保險基金在一定限度內進入資本市場。近幾年我國的資本市場發展很快，投資機構數量不斷增加、管理能力不斷提高，市場中的投資工具也不斷增加，應該說我國已經初步具備養老基金進入資本市場的條件。當然，為了保證基金的安全性，政府一方面要採用先試點、後逐步推進的辦法，儘量減少養老基金給資本市場帶來的衝擊和養老基金投資本身具有的風險；另一方面，政府要根據我國金融市場的發育狀況，參照國外的先進經驗，制定適用於我國的各類金融工具的投資比例，並隨著資本市場的變化進行相應的調整。

　　（四）補充養老保險的籌資和待遇支付。

　　補充養老保險是企業為其職工建立的，企業必須繳費。不過，應該鼓勵職工參與繳費。美國的401K計劃（職業年金計劃的一種形式）規定，只有雇員繳費，雇主才須按一定比例配合繳費。這種配合機制促進了401K計劃在美國的迅速發展。在目前企業不願意建立補充養老保險的情況下，通過雇員繳費促使企業配合繳費也是推動我國補充養老保險發展的重要手段。至於政府，在給予稅收優惠政策之外，不承擔繳費責任，也不承擔彌補補充養老保險財務赤字的責任。

　　目前，我國的補充養老保險全部實行基金積累制個人賬戶模式，待遇採用繳費確定型支付方式，即根據職工的工齡、貢獻大小等因素，將企業繳費分解到每個職工的個人賬戶中，養老金待遇根據個人賬戶的積累額來確定。這種方式的優點在於：就企業方面來說，企業不承擔補充養老保險基金的投資風險，企業無需向職工承諾將來退休時有確定的養老金待遇；就職工個人來說，採用個人賬戶方式，便於職工流動時將其養老金權利隨同轉移。個人賬戶方式也有其自身的缺陷，如個人賬戶完全的可轉移性使得企業通過這種方式留住職工的作用大為降低，不利於調動企業建立補充養老保險的積極性；個人賬戶基金的投資風險由職工承擔，由於金融市場的波動和投資的成敗，將會導致職工補充養老金待遇的不確定。權衡利弊，目前的這種個人賬戶模式應該堅持，個人賬戶應成為我國補充養老保險的主導模式，其缺點也要通過政策規範和加強管理來加以控制和縮小。當然，根據補充養老保險的自願性原財和多樣化特征，也應該允許企業建立完全企業出資、待遇確定型的補充養老保險，允許一些有經濟承受能力的大型企業、企業集團建立這種待遇穩定的補充養老保險。在國外，大型企業往往通過建立待遇確定的補充養老保險作為職工穩定的福利，藉此鼓勵職工長期留在企業。

　　（五）補充養老保險的轉移。

　　在國外，職工必須滿足一定的工作年限，才能獲得完全的補充養老金權利，其補充養老保險才能隨同職工的流動全部轉移；達不到規定的工作年限，則不能轉移或只能部分轉移。限制職工補充養老金權利獲得和轉移間接地表明：補充養老保險既具有職工“延遲收入”（推遲到退休時才能支付的收入）的特性，也具有企業為職工提供的“企業福利”的特性。這種延遲收入和企業福利的雙重特性決定了職工的補充養老金權利是不完全的。不過，獲得養老金權利的工作年限要求限制了職工的流動，這又與各國保護勞動力自由流動的政策產生矛盾。部分國家已經採取措施，逐步縮短工作年限要求。如加拿大準備將工作年限由10年縮短為2年；荷蘭已將工作年限由1972年前的5年縮短為1年；美國也將工作年限由10年縮短為5年。就我國來說，目前，為了鼓勵企業建立補充養老保險，可規定相對較長的工作年限（如4~5年）要求，更多地體現其企業福利的特性；在將來，隨著補充養老保險較為普遍地建立，再逐步將工作年限要求降至1~2年（即職工工作滿1~2年，就可以完全轉移其補充養老金權利），更多地體現其職工延遲收入的特性。另外，在職工未達到規定的工作年限就發生流動時，應該規定職工可以部分享受補充養老金權利。

　　（六）稅收優惠政策。

　　政府的稅收優惠政策是激勵企業建立補充養老保險的重要手段。有些國家的自願性補充養老保險之所以達到較高的覆蓋水平（如英國、美國），很大程度上得益於稅收優惠政策的激勵。目前，根據國家有關政策規定，我國補充養老保險繳費只能來自企業的自有資金和獎勵福利基金，不能享受稅收優惠。不過，在少數地區，地方政府則作出了相對靈活的規定。如福建省規定，補充養老保險費不超過企業工資總額5％的部分可以列入成本；江蘇、湖北、廣東等地也作出了將部分補充養老保險繳費稅前列支的規定。因此，中央政府應該儘快作出全國性規定：最高允許5％~8％的企業補充養老保險繳費享受免稅優惠政策，各地根據現有的基本養老金水平來確定具體的補充養老保險的免稅費率；補充養老保險基金的投資運營收益同樣享受免稅待遇。至於發放的補充養老金，則應計入交納個人所得稅的收入基數。

　　（七）補充養老保險的監控。

　　為了促進企業補充養老保險的健康發展，需要對企業補充養老保險進行有力的監控。我國可參照英國的做法，在制定有關法規和政策的基礎上，成立國家補充養老保險監督委員會（成員由企業代表、工會代表、有關專家和社會保障主管部門代表等共同組成，辦公室可設在勞動和社會保障部社會保險基金監督司），具體承擔政府對補充養老保險的監督職能。國家補充養老保險監督委員會的職責確定為：對企業補充養老保險方案進行認定；對企業補充養老保險管理機構進行資格認定；對企業補充養老保險基金的投資運營進行監控；對各地有關補充養老保險的法規和政策的執行情況進行檢查；接受有關企業補充養老保險的投訴，並對違反有關法規和政策的事件進行調查、糾正和處罰。在政府的監督之外，更為重要的是，應成立由企業管理者和職工聯合組成的監督委員會，對所參加的補充養老金基金會進行直接監督，維護補充養老保險基金的安全性，保護自身利益。