公私伙伴关系

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公私伙伴关系(Public-private Partnerships; PPP)

　　公私伙伴关系是指公共部门和私人部门之间多样化的制度安排，结果是传统上由政府提供的公共活动或服务部分或全部由私人来安排，公私伙伴关系泛指政府与私人部门之间的任何协议。公私伙伴关系的最早形式就是BOT，在20世纪80年代初期由土耳其总理Targut Ozal首先在基础设施建设项目中采用；1988年澳大利亚也开始运用公私合作建设基础设施项目；1992年英国保守党政府不仅在基础设施项目中引入私人资本，还将范围扩大到公共服务领域；葡萄牙、意大利、希腊、荷兰和爱尔兰等国家也广泛运用公私伙伴关系模式；此外，公私合作关系在美国、加拿大以及众多的发达国家和发展中国家的基础设施建设、公共服务和社会服务等项目中得到广泛而充分的运用。公私伙伴关系模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。

　　公共管理领域引入市场机制是新公共管理的核心内容之一，即在公共部门领域实行民营化。尽管公私伙伴关系是民营化的内容之一，但与纯粹的民营化之间存在十分明显的区别：公共项目和国有企业完全民营化以后(典型的是政府从国有单位完全撤资)，公共部门不再参与其中；而公私伙伴关系任何一种形式里，政府部门都始终在其中扮演重要的角色。

　　公私伙伴关系又称为政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，缩写为PPP）。PPP有广义和狭义之分。

　　广义PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

　　按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

　　也称政府和社会资本合作模式/PPP模式

　　指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。^[1]

　　由于实行公私伙伴关系的项目基本上都在传统的公共部门活动领域，带有很强的外部性特征，引入民营资本以后，如果政府部门撒手不管，私人资本在追求自身利益最大化的同时，损害公众利益的行为将不可避免地出现。高效率地提供(准)公共品以及兼顾和维护社会公众的利益，是政府部门的基本职责，因此，公私伙伴关系项目实施过程中．政府公共部门需要始终参与其中。政府的作用主要表现在以下几个方面：严格制定各种标准，以公开招标的方式选择合适的私人资本参与者，实行强制性的制度安排对民营资本提供激励和监督，维护社会公众的经济利益和社会利益等等。

　　并非所有的基础设施建设项目以及其他的公共品(和公共服务)都适于采用公私伙伴关系模式，在采用公私伙伴关系模式之前，公共部门和私人部门应充分考虑各方面的因素。按照加拿大的做法，对拟实施的公私伙伴关系项目制定了六项评价标准供参考。

　　(1)财务标准。评价项目财务的可行性，项目能否独立运转，能否确立一个公平、合理的定价机制。

　　(2)技术标准。评价公共部门的技术规范，是否存在私营企业合伙人无法解决的内在技术限制，能否确立有效的监督机制。

　　(3)运营标准。评价公共部门订立的运营标准，是否存在私营合伙人无法应付的运营问题，私人合伙人能否承担相应的运营风险。

　　(4)可接受性标准。评价公众和利益相关者是否愿意接受公私伙伴关系模式和私营部门的引入。

　　(5)实施标准。评价公共实体使用公私伙伴关系方法的司法程序和责任，从公营到私人的移交是否可行，在实施公私伙伴关系的过程中可否引入竞争机制。

　　(6)时间标准。评价规范运营的时间进度。规范运营的操作规程不及时出台导致的结果是使资产转移时的残余价值减少。

　　一个成功的公私伙伴关系项目的实施，也有赖于电子政府的支持。公私伙伴关系项目成功与否的关键在于选择合适的合作伙伴，而如何确保招投标工作的公开、公平、公正则是政府必须解决的问题。

　　电子政府为公共部门与潜在的投标者和公众之间搭建一个沟通互动的平台。政府通过电子政府平台发布招投标信息，公开全过程情况，公众在信息对称下实行监督，从而保证了招投标工作公平、公正。

　　从目前国外公私伙伴关系的实践看，该模式涉及到的范围十分广泛，以美国和英国为例，公私伙伴关系适用的范围包括：

　　(1)海洋游艇救护工作(传统上是由海岸警卫队从事．纳税人出资)。

　　(2)环保。民营环保企业通过购买或收回捕捞权的方式对北大西洋鲑鱼提供保护，效果优于政府行为。

　　(3)民营团体保护公共土地免于被开发。

　　(4)公园承包给民间机构或组织进行维护和管理。

　　(5)会馆和公共图书馆承包给私人经营管理。

　　(6)密西根州的民间“市政服务公司”承担了几个市镇传统的市政公共工程。

　　(7)NASA将无人卫星的管理承包给私人。

　　(8)监狱。美国现在有3％的犯人关押在民营监狱中，民营监狱发展前景十分看好。

　　(9)美国国防部将武器的生产也交给承包商。

　　(10)英国甚至将国有博彩业和铸币厂的业务也实行公私合营。

　　(11)英国首都的地铁也在推行民营化。

　　(12)基础设施项目的建设。

　　(13)社会保障和社会福利，包括私人退休计划、医疗、民间各种社会福利等等。

　　公私伙伴关系的主要方式是凭单制和合同承包。

　　凭单制(vouchers)，美国最早是在高等教育中采用，包括各种助学基金、教育贷款、学费税收豁免等，有些州用以发放奖学金等，后推广到中小学。凭单制是指将凭单发给学生家长，家长选择学校后将凭单交给学校，学校用凭单到发放凭单的机构兑换相应的资金。凭单制现在已经在众多的公共服务领域得到运用，除了教育以外，社会保险和社会福利领域也普遍采用。

　　合同承包制在基础设施、公共品提供等领域得到广泛的采用，也是公私伙伴关系中采用最多的一种做法，主要是通过合同外包的方式建设需要的公共项目。承包合同项目面临的主要挑战是：

　　(1)必须引导足够多的符合条件的投标者，尤其是在农村地区；

　　(2)对合同中的细节问题作出足够详尽的界定；

　　(3)有效的管理合同。