非税收入监督体系

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　　非税收入监督体系就是非税收入监督机制有效发挥作用的载体，包括自动监督和自主监督两大体系，而一个完整的监督体系应当是“封闭”型的。所谓“封闭”型是指整个监督体系是由一个完整的监督“链条”所组成。在这一“链条”中，既包括监督者对被监督者的监督，也包括对监督者的监督，从而形成了一个“循环”监督体系。如果一个监督体系不是封闭型的，或者说，监督体系存在“缺口”，不能做到监督者同时也是被监督者，这样的监督体系就无法实现有效监督。

　　根据非税收入监督的内涵与外延，一个封闭型的监督体系由自动监督体系和自主监督体系组成。

　　由于自动监督体系是在非税收入活动过程中自发地发挥监督作用的，因而，自动监督体系内含于各非税收入主体所组成的系统之中，且与政府财政职能的配置紧密联系在一起。其基本构成要素主要包括法律法规和规章制度、履行非税收入管理职能的机构、其他参与非税收入活动的单位和个人，而完善、科学、合理的法律法规制度是“自动监督器”能否有效发挥作用的首要条件，它决定于一个国家的立法或法制建设水平。履行非税收入管理职能的机构是执行法律法规制度的单位，是“自动监督器”能否有效发挥作用的核心要素，它取决于职能配置是否科学合理，或者说是否达到了既分工又制衡的目的。此外，这些机构履行非税收入管理职能的能力也是影响自动监督体系运行效果的重要因素。其他参与非税收入活动的单位和个人是“自动监督器”有效发挥作用的重要条件，决定于其遵守国家法律法规制度的意愿和维护其合法利益的能力与环境。一个有效的自动监督体系不仅可以大大降低监督成本，提高非税收入的使用效率，而且能够比较有效地解决因信息不对称而产生的监督困难。

　　自主监督体系由行政监督与外部监督两大部分构成。行政监督是通过在财政部门内设置专门的职能监督机构如政府非税收入稽查机关等来实现对非税收入的监督的?其基本构成要素主要包括行使监督权的法律规章制度、监督机构的设置。这种制度安排的关键是要有十分明确的收入稽查与监督职权和拥有充分的行使监督权的法律法规保障，即监督有法律法规保障、职责明确、机构合理及具备行使监督职责所需素质的人员。政府非税收入稽查与使用监督机构是从制度上解决以权力制约权力的根本措施，但也存在监督方面的缺陷，这主要是无法解决谁来监督监督者的问题。因为行政监督机构是同处于一个权力“金字塔”内的组织力量和政治力量，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上有着一致性，从而很难形成有效的监督和被监督机制。此外，如何更全面地行使行政监督职能及如何降低监督成本等也是行政监督的一个重要问题。根据社会要素的系统相关性，设置一个外部监督网是解决和克服行政监督不足的有效办法。由于政府的非税收入活动过程的外部监督通常来自政府行政系统之外，其内容通常包括立法机关的监督、司法机关的监督、审计机关的监督、社会团体和公众监督、新闻监督等。比较而言，行政监督机构是作为财政活动的一个重要组成部分而内设的职能机构，较之于外部监督，行政监督能够较好地解决外部监督网的经济成本趋大和信息不对称难题。

　　我国健全政府非税收入监督体系应当以规范政府非税收入行为为主要目标，以完善法规制度、明确职责、健全监督机制作为政府非税收入监督体系建设的主要内容。

　　(一)健全法制，为监督提供制度保障

　　强化政府非税收入监督，必须有完备、健全的监督法律制度作为保证。这重点包括两方面的内容：一是规范和完善的政府非税收入征收与使用，及其财务、会计活动的法规制度。一方面，要对现有制度中的不合理部分进行修正与完善，消除部门制度带来的负面影响，要大力完善现行规章，消除规章中存在的内涵、外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难；另一方面，要加大法规的立法进程，特别是要加快《政府非税收入管理条例》等法规的拟定步伐。二是建立和健全政府非税收入稽查与使用监督的法律体系。具体讲，就是要在现有制度的基础上，加快《政府非税收入稽查办法》的出台步伐，要从法律的角度明确收入稽查的地位、作用、职责、任务，强化收入稽查手段，规范稽查工作方法、工作程序，做到有法可依、依法行政。

　　此外，要建立健全内部监督检查的规章制度和办法，要严格执行中央和地方颁布的有关政府非税收入管理的规章制度，进一步明确内部监督的责任、工作程序、监督手段和考核办法，规定监督机构要对各业务主管部门执行政府非税收入规章制度、法令开展情况，积极进行专项检查和抽查，对查处的问题予以严肃处理。今后在内部监督检查上还要完善相应的制度办法，做到内部监督内容具体、行为规范、权责结合。

　　(二)以政府预算为中心，健全自动监督体系

　　将政府非税收入纳入政府预算体系是现代政府健全政府非税收入监督系统的核心，要建立以预算项目预审为基础，以事中即时监控为中心，以必要的事后抽查和专项检查为补充，相互协作、相互制约、分工合理的监控运作机制。

　　1．健全预算制度和工作程序

　　一是要建立政府非税收入使用上的预算项目申请与评估、预算定额的确认以及授权与审批制度，增强预算编制的规范性、科学性，使监督工作与财政资金运行同步化、程序化。二是要严格完善预算周期各阶段的职责分离，加强民主决策，特别是要严格界定人民代表大会、政府行政、财政机关与用款单位各自的职责权限，增强政府预算的刚性，限制政府预算执行中的行政主动权。三是要在财政部门内部，形成预算编制、执行相分离，寓监督于预算管理全过程的预算运行机制，并从制度上保证内部监督检查的经常化、规范化。要强化财政部门对各部门单位资金使用过程的控制，加强审核、复核和督促，及时对发现的问题进行纠正。

　　2．建立预算执行监控网络

　　要积极推进国库集中支付和政府采购制度的改革，将政府非税收入使用的管理监控一直延伸到资金使用单位和商品与劳务供应者的账户，实现对预算执行过程的即时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程，同时要建立财政部门、主管部门、资金使用单位相互制约的预算执行体系。要建立健全涉及财政收支管理的复核、监督制度，规范办事程序，增加资金投放的透明度，规范财政资金分配程序及拨付渠道，通过国库集中支付制度，从源头上减少和防止资金分配过程中可能发生的违法违纪行为。要坚决取消各项拨款预留机动资金的做法，对确需预留一定机动资金的，实行集中、统一管理。逐步减少各种专项拨款，需要保留的专款，逐步通过规范的转移支付办法分配，同时进一步规范财政决算事项，将不规范的补助项目，纳入规范的转移支付中。建立涵盖全国的预算执行监控网络系统，要充分利用计算机技术等现代化手段，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用去向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。

　　3．建立对部门预算执行情况的绩效评价机制

　　为提高政府非税收入资金使用效率，需要建立对部门预算执行情况的考核评级制度。可以从预算执行数量、预算执行质量两个方面建立具体的评级标准，对各部门非税收入的预算执行情况进行考核评级，将评级结果向社会公示，使社会各界了解国家财政预算执行情况，以提高预算执行结果的透明度，并建立激励机制，提高部门良性使用资金的自觉性和约束力。

　　4．充分发挥财政监督的作用

　　要充分发挥财政监督对本级财政内部各部门的监督作用和上级财政对下级财政的预算收支监督作用；要根据建立公共财政的要求，切实转变财政职能，从过去重分配轻管理、重审批轻监督，向加强财政的宏观调控、宏观管理和强化财政监督转变；要改革行政审批制度，在认真清理的基础上，能取消的要取消，能用市场机制代替的，一律通过市场手段处理，确需保留的，对审批权进行科学分解，建立相互制约的审批程序。

　　(三)建立和完善自主监督工作机制

　　1．改革监督体制，建立有效的协调机制

　　随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国目前已基本形成以内部监督、国家监督、社会监督“三位一体”的监督体系。财政、收入征收单位与审计等机构作为政府行政监督体系中的基本组成部分都承担有政府非税收入监督的职责，虽然这三者监督的目的是一致的，但监督检查的内容和方式各有特点，各有侧重。要采取有效措施加强各监督部门问的协作，实现信息共享，提高监管效率，逐步做到分工明确、各司其职、密切配合、相互促进。同时还要建立和完善对社会监督的再监督机制，加强对会计师事务所等社会监督的再监督。

　　各级人民政府财政部门作为非税收入的主管部门，根据有关法律、法规、规章，制定非税收入管理的具体规定，编制非税收入年度计划，统一管理非税收入资金。财政部门作为执法主体，对非税收入的征收、管理等工作进行日常监督和专项稽查，依法查处非税收入管理中的违法行为，是履行法律法规所赋予的职权。

　　日常监督和专项稽查是财政监督的两种形式。日常监督是指财政部门对非税收入征收管理、资金管理和票据管理所进行的一种经常性监督。它与平时的工作紧密相连，把监督寓于管理之中，在监督中加强管理，通过监督达到加强管理的目的。专项稽查是针对各部门、各单位某一共同的财政监督事项实施的专门检查。如非税收入级次专项稽查，就是检查各非税收入征收管理部门执行预算管理级次的情况。专项稽查可以对管理中某一方面反映比较突出的问题，采取措施，加以解决。

　　财政部门对非税收入进行监督、稽查的主要内容包括：①各执收单位按规定征收或者收取非税收入的情况，以及委托征收或者收取非税收入的情况；②各执收单位征收非税收入的项目、范围、标准、减免、程序等方面的情况；③非税收入资金汇缴、分成、划解和结算情况；④非税收入票据印制、保管、发放、使用和核销情况；⑤非税收入纳入财政统筹安排，实行综合预算管理的情况；⑥非税收入管理中的其他事项。

　　2．进一步完善监督体系，加强会计监督

　　财政部门和政府非税收入管理机关要从原来注重对部门单位的微观事项的管理，转向对执收执罚机关、金融机构、中介机构等的监督，逐步健全部门单位财务监督社会化体系；会计监督是财政监督的重要组成部分，要认真贯彻《会计法》，完善会计制度，加强会计基础工作，提高会计信息质量，严厉打击假凭证、假账册、假审计等违法行为，加强全社会的会计监督。

　　3．建立健全严格执法机制

　　严格执法是实施“依法治国”方略的客观需要，也是实现依法理财，从根本上治理财经领域违法违纪问题，维护财经法纪权威的重要手段，严格执法是政府非税收入监督工作的生命线。要进一步完善对严重违法违纪责任人员的追究制度，坚持把处理事与处理人结合起来。财政部门要与纪检监察和司法部门保持密切联系，建立有关部门联合办案制度和健全个人责任移送制度，运用经济、行政、法律等多种手段，标本兼治，充分发挥财经法纪的威慑作用和教育作用，促进全社会遵纪守法意识的提高。

　　4．重视和加强外部监督机制的工作

　　要把外部监督机制放到与行政监督机制同等重要的位置，坚持两手抓，两手都要硬。一是大力规范社会中介机构的行为，各级政府财政部门要加强对非税收入管理部门和注册会计师协会的管理，强化注册会计师协会在规范社会中介机构行为中的作用，使社会中介机构真正成为维护财经秩序、规范政府非税收入行为的主要力量。二是要加大社会舆论在政府非税收入与使用监督中的作用，对发现的问题和管理的薄弱环节及时揭发，以促使各部门单位加强管理，对查出的问题和管理上的漏洞进行认真整改，坚决纠正，并予以严肃处理。

　　(1)规范和完善政府非税收入征收与使用，以及财务、会计活动的法规制度。

　　(2)建立和健全政府非税收入稽查与使用监督制度体系，明确监督责任、程序、手段和考核办法。

　　(3)逐步建立以部门预算为基础、以事中监控为中心、以必要的检查为补充，相互协作、相互制约、分工合理的非税收入监控运作机制。

　　(4)进一步完善监督体系，强化执法机制，加强会计监督，维护财经法纪的严肃性，认真查处管理上的漏洞，使监督检查寓于政府非税收入的管理过程之中，真正做到收入有效征收、资金合理使用，有效防止浪费和不必要的支出发生。

　　按照上述非税收入监督体系的基本要素，有效的封闭型的非税收入监督体系在制度设计上应当是一个分工明确、职责分立的多层次的相互配合的监督体系。

　　制度设计是保证非税收入监督体系有效发挥作用的关键。解决这一问题所采取的通常做法是将非税收入监督的职能配置于多个职责不同的职能机构，从而建立一个包括检查、制止和纠正偏差与处理问题在内的监督控制体系。实践证明，这一做法在确保非税收入监督效果，防止因权力过分集中而带来的腐败问题上是有效的。

　　要做到分工明确，各职能机构间有效运作，关键是要根据非税收入活动规律来设计出一个科学合理的非税收入监督工作流程，然后按照这一工作流程来设计监督的基本架构。对政府非税收入活动的监督工作流程可用图1表示：

　　从上述非税收入监督工作流程来看，我们就可以构建一个既包括对非税收入活动参与者的监督，也包括对监督者的监督在内的封闭型非税收入监督体系。在这一体系中，自动监督体系和自主监督体系各自都有明确的作用空间与范围及实现监督的手段或路径。首先是自动监督体系自发性地对非税收入活动进行监督，这一种监督的作用表现为参与非税收入活动的各职能机构间在其各自行使非税收入管理权力的过程中的相互制约，在作用范围上既包括非税收入监督，也包括监督非税收入；自主监督体系中的行政监督体系由内设于财政部门的职能机构如政府非税收入稽查与使用监督机构等组成，其作用的范围是自主地对非税收入活动进行监督，属于非税收入监督的范围；自主监督之外部监督体系由立法机关、审计机关、司法机关和社会团体、新闻监督等组成，其作用的范围是自主地对财政主体行使财政权力的过程进行监督，在范围上属于监督非税收入。

　　按照上述架构建立一个有效的非税收入监督系统，解决好其制度规范是核心。所谓制度规范，就是要通过一系列的制度设计将非税收入管理监督的各要素有机地整合起来，从而实现对非税收入管理活动的监督。其重点主要集中于以下几个方面：

　　(1)法制建设问题。法律规章制度既是自动监督体系有效发挥作用的基本要素，也是自主监督的依据，因此，建立一个完整系统的法律规章制度是建立一个有效的非税收入监督体系的基础。从监督角度讲，一个完善的法规制度体系，一是要在内容上涵盖非税收入活动的各个环节，建立一个规范的政府非税收入活动操作规范，不但要有完善的主体法规制度，而且要有完善的执行法规制度。二是要做到科学合理，即法规制度不但要公平、公正，而且负担要合理，由于非税收入管理法规往往涉及到物质利益关系，因而，法规的合理性显得尤其重要。三是要对各行为主体履行其职责的权限有一个十分清晰明确的界定。

　　(2)责任与权限的对应关系问题。按照责任与权限对应原则来配置非税收入监督职能是实现分权与制衡的具体方式，因此，明确严格的划分责任与权限是非税收入自动监督体系建设中制度规范的重要内容。权限与责任的对应关系类似于权利与义务的平衡关系，非税收入管理活动中承担责任若不辅之以相应的权限，那么各自的意义都不完整。由于权限对责任的覆盖往往具有不完整性，行使权限在具体操作过程中往往派生出原则性与灵活性的关系问题。因此，在各履行非税收入职能的机构间、内部监督机构间、内部监督与外部监督机构间进行明确严格的权力界定与划分具有特别重要的意义。

　　(3)政府非税收入监督体系各组成部分间的关系问题。从非税收入监督机制上讲，由于非税收入监督的各组成部分的实现机制各不相同，因而各自相对独立地发挥着非税收入监督作用。但如何根据其运行机制的不同特点来划分其职责，以避免职能重叠，确保非税收入监督的效果，是非税收入管理制度规范中需要解决的重大问题。由于自动监督体系与自主监督体系属于两个不同层次的监督，他们之间的关系不但明确而且十分清晰，因而真正需要的是在此自动与自主监督体系各组成部分间明确划分其职责。

　　由于非税收入工作属于财政工作的特殊性，自主监督体系各组成机构参与对非税收入活动的监督有明确的分工。自主监督体系的组成机构主要包括立法机关、政府非税收入稽查与使用监督机构、审计机关、社会中介机构以及司法等其他监督机构。按照世界各国通行的做法，各组成机构的主要作用是：①立法机关对非税收入活动的监督是以政府非税收入立项审查批准为主要内容，同时对政府非税收入活动进行监督；②对政府非税收入活功的监督则往往由独立于政府行政的专门监督机构(审计机构)来进行；③社会中介机构则受托参与对非税收入缴纳者和有关单位的非税收入使用情况等进行监督；④政府非税收入稽查与使用监督机构主要负责对非税收入征收过程进行监督；⑤司法监督则主要是对严重违法违规行为进行处罚；⑥社会团体和新闻监督则主要是对非税收入活动中的违规行为进行道德监督，从而为其他监督机构忠实地履行其职责营造一个良好的外部环境。

　　(4)财政经济信息系统问题。非税收入监督的必备条件是及时掌握财政法规执行与财政资金的分配、使用情况，这些信息的了解和掌握都离不开规范有效的非税收入经济信息系统。对财政非税收入经济信息进行制度规范也是搞好非税收入监督的基础和前提条件。有效的信息具体表现为信息的真实性、完整性和及时性，因此，建立有效的信息系统，强化非税收入监督，就是要解决非税收入监督对信息的真实性、完整性和及时性提出的要求。为此，搞好信息化建设，特别是建立现代化的财政、会计信息系统，是确保非税收入监督效率的关键。

　　我国目前的政府非税收入秩序仍然比较混乱，乱收费的现象仍很普遍：会计信息失真，很多企业和单位账外设账，编造假报表，假凭证、假账本，截留挪用政府非税收入的问题仍很严重等等。这些现象说明由于规范政府非税收入行为的法律法规还不健全、不完善，行为规范、运行有序的政府非税收入自动监督机制还没有真正建立起来，我国规范的自主监督体系尚处于建立过程中，特别是由于过去主要依靠专项检查的手段，缺乏相应的法律依据，加之对地方、部门和单位利益盲目扩张的冲动缺乏有效的执法监督约束机制，政府非税收入监督职能的发挥受外部经济和执法环境的制约，现行政府非税收入监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能很好地适应市场经济条件下服务政府非税收入管理的需要，政府非税收入监督的权威性、及时性、有效性还未能充分发挥，从而产生了执法规范难于建立、工作深度难于保证、工作成果难于巩固的结果。具体地讲，主要体现在如下几个方面。

　　(1)对政府非税收入监督的认识滞后

　　任何一种管理都离不开监督，监督是管理的有机组成部分。政府非税收入管理必然伴随着监督。正是在这一点上产生了认识上的误区，从而形成了我们在政府非税收入监督问题上一系列的错误观念。一是政府非税收入监督与政府非税收入管理相脱节。人们往往只把政府非税收入监督看作一种增收节支的临时措施和整顿经济秩序的特殊手段，没有充分认识到政府非税收入监督与政府非税收入管理之间密不可分的必然联系，把监督与管理片面割裂开来，重分配，轻监督，重收入监督、轻使用监督，重外部监督、轻内部监督．忽视在政府非税收入业务管理活动中开展监督。二是把政府非税收入监督与政府非税收入监督机构混为一谈，没有从建立一个包括自动监督、政府行政监督、社会监督与立法机构监督在内的政府非税收入监督体系作为强化政府非税收入监督的主要任务出发，从而使得我国财政监督体系的建设长期处于低水平，无法满足建立社会主义市场经济体制与加强政府非税收入管理的要求。

　　(2)政府非税收入法制建设滞后

　　市场经济是法制经济，经济活动必须有相应的法律法规来保障。虽然国家制定了一些法规对政府非税收入管理监督机构履行监督职能做了一些规定，但不完整、不系统，特别是实施政府非税收入法规的程序性法规和行政规章比较缺乏，对政府非税收入实施保全措施无明确规定，这就造成以下后果：一是在政府非税收入的安全与完整受到严重威胁、有可能流失的情况下，财政部门因为无法规依据不能采取有效措施，从而损害了政府非税收入监督的权威性与严肃性；二是给政府非税收入监督工作带来困难，有时导致不必要的行政复议或行政诉讼；三是使得政府非税收入监督工作不易深入，监督检查的成果难于巩固，影响监督整体效能的发挥。

　　(3)自动监督制衡机制不健全，自动监督体系有待进一步完善

　　受各种因素的影响，特别是我国立法过程中存在的部门立法现象和法规制度执行中“自由裁量权”过大，参与政府非税收入管理活动的各职能机构之间在行使政府非税收入管理职能上的相互“制衡”被扭曲为相互利用，因而政府非税收入监督工作也不同程度地存在着执法不严、相互监督制约乏力的问题。再加之机构和队伍建设中干部队伍综合素质尚不能满足工作需要，个别干部甚至产生一些严重的违纪问题，使得“分权”没有形成对政府非税收入活动参与者的监督机制。其结果一是往往使得一些奉不应发生的违规行为不断发生，应当早日发现的问题难于发现；二是执法过程中也普遍存在人情大于法律，关系大于职责的现象。

　　(4)自主监督机构职能界定不清，分工监督领域划分不明，“缺位”、“越位”普遍，多头监督效率低下

　　目前承担政府非税收入监督任务的部门较多，如审计部门的审计监督、财政部派出机构——专员办和地方财政部门的财政检查、政府部门的行政监察以及党委部门的纪检监察和相关监督部门委托社会中介组织进行的审计监督等等。由于在这些监督机构之间缺乏明确分工，日常监管与专项检查缺乏制度化的界定与配合，造成了监督上“缺位”与“越位”现象十分普遍。一方面，财政与审计机关都把工作重点放在事后的检查审计，造成了事前与事中监督的“缺位”。另一方面，审计机关的审计属于事后审计，政府非税收入监督作为业务监督则是与政府非税收入管理活动同步，其范围涵盖了事前、事中与事后，两者之间经常产生互相“越位”现象。其结果一是造成监督工作走形式，一哄而起，一哄而落，监督效率低下，特别是政府非税收入的稽查机构缺位，使得收入稽查难于落实，这是产生“三乱”现象的根本原因之一。二是各部门一起上，也使基层单位穷于应付，耗费大量人力物力，影响正常工作的开展。三是一哄而起的监督检查工作，往往缺乏深度，一些应当深刻揭露的问题和暴露的矛盾不可能真正触及，因而在依法行政、严格执法方面存在明显差距。更为重要的是，由于多头监督格局的存在，各监督部门存在着争夺部门利益的倾向，在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低，也使丰富多样的监督形式简单趋同，监督手段单一，只重惩罚，不重科学的监督与激励，采取“秋后算账”式的事后监督，使监督缺乏系统性和全面性。

　　(5)监督的方式方法不能完全适应加强政府非税收入管理的需要

　　近些年来，虽然在实现政府非税收入监督由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面做了许多努力，但在具体工作中，我国政府非税收入资金使用情况主要是采取事后监督的形式，事前审核、事中监控相对弱化，政府非税收入监督主要通过对报表、报告的检查来实施，政府非税收入管理部门往往注重政府非税收入取得的合法性，疏于政府非税收入使用合理性的分析，更不能及时掌握动态情况，不能采取有效的措施防患于未然。随着市场经济的发展，客观上要求政府非税收入监督工作不能仅仅局限于事后突击性的专项治理方式，而是要通过深化政府非税收入管理体制的改革、严格非税收入管理，加强经常性、即时性的审查、稽核与检查，使政府非税收入管理的监督程序化、规范化，并在此基础上对不同时期的经济热点或普遍性问题辅之以必要的专项或集中性的监督检查，使政府非税收入监督检查真正寓于政府非税收入的管理过程之中。