科技治理

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　　科技治理指的是科技发展的治理(The governance of the development of technology)，代表在特定的时空环境之下，一组由公部门、私部门与社会参与者所采取的政策，用以在该特定时空中，发展基础知识、社会凝聚力以及竞争力。

　　政府采取有组织的、制度化的形式对于科技发展进行干预始于20世纪上半叶，第二次世界大战期间，而在此前的时间里，科技的发展多半是科学家的个人行为。二战及其以后相当长的时间里，科技在军事上的应用一直占着统治的地位。虽然万尼瓦尔·布什(Vannervar Bush1945)的《科学—无止境的边界前沿》一书强调了科学在和平时期的重要性，并指出:人民的健康、国家的安全、公共福利均需要科技进步。然而由于随后的冷战，各国仍在不断强化科技为军事服务的目标。短短的几年时间里，关国成立了国家宇航局(NASA)、国防部高级研究技术署(Advanced Research Projects Agency,ARPA)欧洲成立了欧洲原子能共同体(European Atomic Energy Community Euratom),欧洲核研究中心(CERN)。

　　1971年，DECD发表了题为《科学、增长与社会:信的方向》(Science Growth and Society:A New Perspective)著名的布鲁克斯报告，勾勒了新的科技发展方向，表明了科技发展应以经济和社会发展为目标。这样的变化不是偶然的:一方而，冷战的缓和使得国家安全对一国科技的影响降低;另一方而，由于能源危机、环境问题以及健康问题亦给各国科技的发展带来了新的思考。然而与支持军事发展的科技政策有所不同，以社会经济发展为目标的科技政策却复杂许多。因为社会发展目标本身是变化的、发散的、难以预训一的，而且影响因素不单单只是技术层而的，还与不同的利益群体、经济发展状况、各级政府的职能、公民的利益等休戚相关。同时，科技本身也成为一种群体合作行为，需要具有不同的知识背景、不同的资源、不同的行动者之间相互补充，也就是说，科技已经发展成为一种多学科交义、多行动者互补的合作活动。因此，需要建立新的治理机制，发展共同的知识基础，这就是正在兴起的“科技治理”议题，有部分学者称之为科学与治理(science and Governance)或者技术与治理(Technology and governance)。

　　20世纪90年代，以“科技治理”理念研究诸如空气污染、流域治理、生态保护等跨区域、跨领域科技问题，或者跨领域科技合作问题的趋势初见端倪。Nielsen一Nunez,K.Dunlop,J.P论述了在光电子领域实行府际合作的可行性和必要性，Mayerson D,LaneJ ,Grant J,Hill M则在加利福尼亚和世界海洋资源大会上提出应加强联邦、州、地方以及工业界之间的合作以解决资源的利用问题。

　　21世纪以来，越来越多的以各级政府牵头的“府际科技合作”也在蓬勃发展。2004年7月，在总统科技咨询委员会(President's Council of Advisorson Science and Technology,PCAST)的牵头下，关国各州与关国联邦政府在俄亥俄召开了题为“联邦—州研发合作”(Federal-State R&D Cooperation)的会议，内容涉及合作策略的制定、资助体系的建立、伙伴关系以及合作环境的建设等四个方面的内容。W.Robot Park、亦论述了联邦和州政府对于农业合作的诸多问题Ll在德国，各个州亦有联邦和州政府合办的研究机构，简称“蓝名单机构”。

　　无独有偶，在中国，以“省部科技合作”为代表的各级政府共同资助科技发展的合作亦如雨后春笋般出现。目前包括广东省、上海市等在内的20余个省(市、自治区)政府已经同科技部、教育部、农业部、信息产业部、国防科学技术工业委员会、铁道部、人事部等部委建立起科技合作关系，内容涉及省部科技工程共建、省部科技会商以及省部产学研合作等。虽然我国早期亦有这种跨部门、跨层级的科技合作，如原子弹的研制，全国先后有26个部委和20个省、市、自治区所属的900多家工厂、科研机构、大专院校参加“全国一盘棋”的联合攻坚会战，随后的氢弹的研制成功以及卫星上天亦是如此。但是1978年以前，中国的科技发展体制基本上是模仿苏联，实行一种自上而下的训一划式科技体制，中央各部委与地方政府所隶属的科研机构以及高校、企业、国防科研机构相互独立，也就是一个封闭式的垂直结构，科研单位只对上级领导负责，而缺少与社会以及其他相关机构的联系，这在一定程度上阻碍了彼此间的相互沟通协商，也很难称之为科技治理。

　　无论是关国的“联邦一州研发合作”还是我国的“省部科技合作”都强调了中央与地方政府、地方政府之间，以及公私部门之间的沟通与协调，并由此而形成一整套治理机制。从中国的实际而言，它是以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作，由此形成了纵向跨级、横向跨域、公私合作的网络化治理结构。在这里“协商、谈判、合作”就是治理的三个关键词。这一形式的出现意味着中央与地方正尝试建立一种“科技治理”的战略伙伴关系，标志着新一轮中国科技行政管理体制改革正式启动，也是中国国家科技体制的重大变革。

　　科技治理是一个非常普遍的现象，其特征是中央和地方政府间纵向和横向科技活动的复杂结合，这样的结合又可以分为协同、依赖、导向以及祸合等四种政府间科技治理关系。

　　1.协同

　　科技治理的协同性主要表现在科技合作的运行体系以及科研经费的投入体系上。

　　对于协同式的科技运行理论可以追溯到20世纪30年代，西方经济学家对于解决流域污染、空气污染等具有较强外部性的科技公共问题所提出的一种治理方式。按照布坎南的经济学理论，由于河流、空气都属于纯公共物品，它的治理需要政府来提供，然而，由于他们地域上的天然不可分割胜，需要辖区内的所有政府一同提供。同时，中央政府对于这类公共物品的治理应予以补贴。在治理的过程中，它强调中央与地方政府在整体政府体制内协同运行，而不是在以“联邦一州一地方”这样彼此分割且独立的三个层级所假定的等级制度中运行。这样的协同管理有些类似于简·佩里·克拉克(Jane Perry Clark 1938)提出的“合作的联邦主义”，她把联邦政府与州政府之间的行政管理描述为日常性事务，并将联邦和州视为一个整体。协同式的治理处在从传统官僚制到后官僚体制的转变中，传统官僚体制强调对金宇塔组织的控制以及分工的专业化，而在后官僚体制中则强调“整体政府”以及协同合作。而且人们认为政府之间的协同能力对于区域治理的成败至关重要。尼尔·皮尔斯(Neal Pierce,1993)的《城市国家》认为“区域经济的成败取决于协作性的领导技能，如果缺乏，集体行动的前景将非常暗淡”。

　　科研经费投入体系上的协同主要体现在纵向科研投入链、横向科研投入链以及公私部门间的科研投入上。从纵向上来说，我国的财政科技投入主要可以分为中央、省(自治区、直辖市)、地(市、州)以及县(市、区、旗)四个等级，而上级政府的科技立项以及科研经费投入一般需要下一级政府的配套经费;横向科研投入的协同性主要体现在各部门之间的联席会议以及共同资助的科研项目上，无论是中央一级还是省市一级政府，与科技相关的部门除了科技部(厅)以外，还有如发改委、财政部(厅)、教育部(厅)、农业部(厅)等，需要在科技部的统一领导下，发挥其他部委的作用;最后，随着工业化进程的逐步深入，企业日渐成为科技发展的主体，以企业科研投入为主体，政府科研投入为主导的公私部门间的科技合作治理形式也日渐成熟，其协同性主要体现在政府对于企业的共性或关键技术给予一定的经费支持，资助一批产学研合作项目，给予科技型企业一定的优惠政策等。

　　2.依赖

　　对于科技的发展，中央政府往往从国际竞争的角度，偏重基础性或者公共性的研究，或者提供良好的基础设施，资助创新项目，推动产学研合作;而地方政府则强调应用，以市场为导向，制定地方性的创新发展政策，促进地区内产业升级和经济高质量发展。从微观和宏观层而上来说，中央和地方之间有相互重叠的利益偏好、目标追求与科技资源需求。然而由于科层制固有的缺陷—上下级之间的信息不对称，中央对地方真实情况的了解往往有限，即使是通过视察等方式也只能是间歇式的。故目前我国中央政府为了获取信息的一个做法便是召开联席会议，召集问题相关的官员就问题的性质达成一致的协议。而地方政府亦通过多种渠道获得中央政府的信息以期了解中央政府的真实意图，通过正式或者非正式的渠道，寻求中央政府有关科技战略目标、发展方向、整体布局的信息，将其当作政策制定的重要资源，并以此来安排本地区的科技政策，以获得中央相关科技项目的扶持，这样的做法在国外也较为常见。黑尔和佩里曾记述到关国某一个市的市长吸引到1600多万关元的项目补助金、贷款和十年期的低于市值的按揭贷款，而他的成功与他定期阅读《联邦国内援助目录》以及与许多联邦官员共同工作以获取联邦政府的真实意图有关。

　　区域间政府相互依赖是由于区域公共问题的日益复杂。所谓区域公共问题是指跨越两个相同或者不同管理层级之间的区域公共物品。如我国省际之间、地市之间、城乡之间的区域公共问题，跨越不同管理层级的自然地理区域和经济区域之间的区域公共问题。如有关水资源管理、环保、公共卫生、垃圾处理、生态保护等。对于这些问题，个别地方政府在资源有限的情况下，会形成治理困境，因此为了提升行政效能以及经济规模效应，区域内政府一般会整合彼此的资源和行动，合作解决共同问题，以发挥综合作用(synergy)，提升地方竞争优势。

　　3.导向

　　推行多方参与的科技治理模式，并不意味着各方均拥有着相同的地位和权限。政府，特别是中央政府仍然在科技治理中起着领导的作用，在治理中居于中心地位，决定着科技治理的战略方向和内容。中央政府通过科技项目、优惠政策以及财政经费引导地方政府制定相应的配套措施，同时，中央的一些科技规划在每一个省市的科技规划中均有所体现，如“863计划、“星火计划、“火炬计划”，相应的各省市亦有自己的省市星火计划和火炬计划等02001年，北京市配套承担国家863计划就有302项，而江苏省驻扎在2002年承担的国家863和973训一划就达到%项。因此，在科技治理中，中央科技政策起到了合作的导向作用。然而这样的导向作用与官僚制下的政府是权力的中心有所不同。中央政府仅仅是科技远景的制定者以及多方行动者的节点，它将许多行动者结合到一起，承担起经纪人的角色，他的任务是确定目标以及相关的科技政策，在这样的前提下，动员各方参与、协商和合作。

　　其实，中央政府在科技治理中的导向功能也是一个惯常的做法。虽然从20世纪80年代以来，中央政府的科技指令胜训一划有所下降，但是地方政府的科技训一划仍然反映着国家的意志，体现着国家科技规划的总体目标，且带有一定的自上而下的色彩。尽管对于公共管理者而言，自上而下的管理是20世纪官僚制的代名词，然而在一个更加广阔的背景下，自上而下意味着训一划是在一个规范的框架之中加以引导。也就是说，在科技治理中，管理者一方而服从标准和规则，另一方而，他们也进行了协商，提出调整，构建彼此间的网络。这样的导向关系又可以细分为指导与被指导、配置资源与获取资源、分配任务与承接任务的关系。从指导关系来看，中央政府在科技治理中决定了科技规划的设置、组织与实施，通过引导各地区的科技规划使产业与特色行业合理布局;从科技资源的配置上来看，中央为地方创造了科技软环境、基础设施等，形成区域间的协调发展，避免科技资源的重复配置;在任务关系上，中央通过科技项目和资金向地区分配科技任务。

　　当然，中央政府而对各地方的科技导向强弱是不同的，对于广东、浙江等科技经济较为发达的省份而言，地方政府受到地方发展的目标驱使，为了寻找有利于推动地方发展的资金、技术、信息以及科技政策等资源与中央政府进行合作，以期通过中央权威调动全国范围内可以利用的科技资源，这样的省份每年的财政科技投入占本级财政支出的比例都高达3%以上，其积极性较高，在科技治理中主动性较强。而另一些省份对于中央的科技合作项目则仅仅是配合性参与，这主要是由于这类省份缺乏协作的科技人、财、物等资源。故中央政府或出于平衡配置或出于扶持的需要，通过科技拨款制度，采取行政的手段，自上而下地将资金拨给地方。

　　4.耦合

　　许多纵向的科技事务或者是中央政府的科技项目都与一系列致力于相同项目的地方政府的科技立项相联系，这样联系称之为祸合。

　　这些相同的科技立项有的是自上而下进行的，即中央先于地方，地方模仿中央;有的是地方自发产生的，即地方试点，中央推广。从这些联系的不同类型可以分为战略目标的祸合、发展路径的祸合以及区域布局的祸合，见表1。

　　如果把科研活动看成是一条从基础研究到产业化的长链，把研究、开发、成果转化和产业化作为一种自上而下的科技活动链条，那么越是下级政府越是偏向于应用研究和产业化，越是上级政府越是偏向于基础研究和开发。这通常是指中央与地方科技活动的分工，但是除了加强中央与地方的合理分工外，中央与地方的研究活动在这个长链上也存在相互的祸合。对于中央来说，有向科技链下游延伸的倾向，给予地方一定的引导性支持，如引导四川、陕西、重庆等地军事研究成果向民用技术的转化，带动地方经济发展;对于地方来说，有向科技链上游延伸的倾向，及地方对于中央部署的有产业化前景的基础性或者前瞻性的科技项目给予支持，如各省市与科技部、教育部共建国家重点实验室或者共建地方大学，一方而为本地产业的发展提供基础性研究，另一方而又支持了国家基础科学的研究。